摘要： 回顾《土地管理法》四十年来的发展与演变，它已从一部旨在遏制乱占耕地、滥用土地的专门法律，发展成为一部涵盖土地制度、用途管制、耕地保护、征地补偿、市场配置、管理体制等多方面的综合性基本法律。该法始终以宪法为根本遵循，以合理利用土地为使命，以用途管制为抓手，以维护土地权益为导向，在四十年的演进中，不断回应实践需求，积极吸收改革成果，成功构建起一套具有中国特色的土地管理法律制度框架。
1986年6月25日，六届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《土地管理法》，这是新中国第一部关于土地管理、全面调整土地关系的法律。四十年栉风沐雨，这部法律从无到有、由粗到精，历经1988年、1998年、2004年、2019年的修正与修订，构建起以土地公有制为基础、合理用地为目标、耕地保护为重点、用途管制为核心的土地管理基本制度体系。这四十年，不仅是一部法律的成长史，也是中国土地管理从无序走向有序、从分散走向统一、从行政走向法治的生动写照，更是中国改革开放、社会主义市场经济体制建立的深刻见证。时至今日，当我们在国土空间规划的框架下审视各类用地、在永久基本农田的红线上保障粮食安全、在农村土地制度改革中推动城乡融合发展时，无不体现出这部法律四十年来所奠定的制度基石。
应运而生：百废待兴阶段的土地管理制度需求
20世纪80年代初期，随着我国改革开放与经济建设的全面铺开，建设占用土地的规模迅速扩大，人多地少、耕地被大量占用的矛盾日益突出。彼时，国家土地管理体制呈现出城乡分立、部门分管的多头格局：土地管理机构不健全，职责不清，政出多门；土地资源家底不明，权属关系混乱；城乡非农业建设乱占滥用耕地、浪费土地等问题严重，耕地面积急剧减少。
在这一时代背景下，1986年成为我国现阶段土地管理制度创立的关键之年：国务院发布《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，为严格制止乱占耕地提供了政策依据；《土地管理法》颁布，奠定了新制度的法律基石；中共中央、国务院决定成立国家土地管理局，确立了新制度的组织基础。这三个事件环环相扣，共同标志着中国土地管理工作实现了从分散管理向统一管理、从行政主导向依法治理的历史性转变。
制度基石：现阶段土地管理制度的框架
四十年来，《土地管理法》以宪法为根本遵循，历经多次修正与修订，在以下六个方面构建了现阶段土地管理制度的基本框架。
规定，“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。在此基础上，该法还明确规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。随后为适应改革需求，该法又确立了土地所有权与使用权分离的原则，允许土地使用权依法转让。
这一制度设计的深远意义在于，在坚持土地公有制的前提下，我国实现了所有权与使用权的分离，为土地这一位置固定的生产要素进入市场流转提供了制度保障。1986年该法建立之初，我国的土地使用制度仍否认土地的商品属性，实行“无偿、无期限、无流动”的行政划拨模式。1988年修法时，该法删除了禁止“出租”土地的条款；随后1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的颁布，拉开了土地有偿使用制度改革的序幕，不仅为土地作为生产要素进入市场扫清了障碍，而且为我国工业化、城镇化和市场化的快速推进奠定了基础。
土地使用管制制度。土地用途管制是市场经济国家普遍采用的政府管控土地的基本制度。1986年立法之初，虽明确规定“各级人民政府编制土地利用总体规划”，但实践中缺乏依法依规使用土地的观念，加之实行“分级限额审批制度”，在当时庞大的建设用地需求下，我国出现了耕地大量减少、土地粗放利用等问题。为解决这一问题，1998年全面修订的《土地管理法》建立了土地用途管制制度，为新世纪有效推动土地合理利用奠定了重要基础。
该法将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类，凸显了土地用途管制的核心目标——控制农用地转为建设用地，切实保护耕地。该法明确规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。这一制度从根本上改变了过去用地审批与规划脱节的弊端：土地利用总体规划成为实施用途管制的法定依据，农用地转用审批成为关键环节，执法监督则提供了法治保障。
最严格的耕地保护制度。耕地作为保障粮食安全的重要资源基础，必须重点保护。《土地管理法》自颁布之日起就将保护耕地作为核心目标之一，并在1998年修订时将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”写进了法律。
四十年来，通过法律修正与修订，耕地保护制度不断得到加强与完善。1998年修订后的《土地管理法》明确规定“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”，并确立了两大核心制度：占用耕地补偿制度，遵循“占多少，垦多少”的原则，由占用单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地；基本农田保护制度，将粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地划为基本农田，实行严格保护。2019年修正的法律将“基本农田”升级为“永久基本农田”，并明确规定，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或改变其用途。
与此同时，配套的《土地管理法实施条例》进一步织密了耕地保护的法律网，明确了国土空间规划中永久基本农田、生态保护起了守护18亿亩耕地红线的法治屏障。
土地征收与补偿制度。土地征收是国家基于公共利益需要对集体土地所有权的强制干预，涉及国家、集体和农民个人三者的利益平衡。《土地管理法》第二条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
为规范征地行为、保护农民和集体合法权益，2019年修正的法律对征地范围作出明确规定，采用列举方式明确了六种可以依法实施征收的情形，包括军事和外交、政府组织实施的基础设施和公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设等，有效限制了征收权的滥用，为保护农民土地权益提供了制度屏障。
在征地补偿方面，该法将“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的原则上升为法律规定，并以区片综合地价取代了原来的年产值倍数法。在征收程序方面，该法将征地批后公告改为批前公告，要求政府在报批前与被征地农民协商，保障了农民的知情权、参与权和监督权。这些制度设计显著提升了土地征收的法治化、规范化水平。
国有土地有偿使用制度。随着国有土地有偿使用在实践中的改革推进，1998年修订的《土地管理法》明确规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。这一制度的建立，彻底改变了改革开放前土地“无偿、无期限、无流动”使用的行政配置模式，使土地作为重要生产要素的价值得以显化，全面促进了土地市场、房地产市场的快速发展，推动了城市化进程。该法同时规定，在法律规定的范围内，国家机关用地、军事用地、城市基础设施用地、公益事业用地以及国家重点扶持的能源交通水利等基础设施用地，可以依法以划拨方式取得国有土地使用权。有偿使用与行政划拨双轨并行，既保障了公益性用地的需求，又推动了经营性用地的市场化配置，为国家基础设施建设和城镇化发展提供了重要的制度保障。
土地统一管理与监督制度。1986年《土地管理法》明确规定，国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作，县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内土地的统一管理工作。这标志着我国土地管理体制从分散管理走向统一管理。
随着实践中土地管理主要矛盾的变化，土地管理体制也在不断健全：2004年实行省级以下垂直管理体制，强化省级人民政府保护耕地的责任；2006年建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻9个国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责；2019年修正的法律进一步明确，国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。这一从中央到地方、从管理到督察的监管体系，为法律的有效实施提供了有力的组织保障。
守正创新：土地管理的法治趋势与发展建议
四十年弹指一挥间，《土地管理法》以巨大的制度韧性和适应性，回应着不同时期经济社会发展的需要。然而，站在新的历史起点，土地管理制度仍面临诸多挑战：国土空间规划体系尚需完善与深化；城乡土地市场机制尚缺乏统一的制度基础；耕地保护体制机制仍需健全与强化。综上，笔者从完善土地管理法治的角度，提出如下建议。
一是加快国土空间规划立法，推动“多规合一”法治化。2019年《土地管理法》修正时，已为国土空间规划体系预留了法律空间，但现行法律中土地利用总体规划与国土空间规划的关系仍需进一步理顺。笔者建议，在条件成熟时，推动国土空间规划专门立法，或在《土地管理法》中进一步明确国土空间规划的法律地位、编制程序、效力层级和监管机制等，清晰界定总体规划与专项规划的法律地位及管制层次，为国土空间治理体系和治理能力现代化提供坚实的法治保障。
二是深化集体土地制度改革，逐步推动建立城乡统一的土地市场。2019年修法破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍，为集体建设用地与国有建设用地同权同价、同等入市提供了法律基础。但实践中，入市的具体流程、收益分配机制和监管措施等仍不够清晰。笔者建议，在试点基础上进一步完善配套法规，明确入市程序、地价评估、收益分配和用途监管等具体规则，以激发农村集体建设用地入市改革的内生动力。
三是尊重耕地利用的内在规律，推动耕地保护刚性约束与内在机制的协调。笔者建议，在永久基本农田特殊保护、耕地占补平衡等制度基础上，在耕地保护措施方面应进一步尊重耕地利用的内在机制，完善跨部门协同监管体制，让18亿亩耕地红线真正成为监管主体、产权主体、用地主体共同的目标与责任。
四是注重土地政策与土地法律的良性互动。土地制度改革及面广、政策性强、变化快，笔者建议，应坚持“重大改革于法有据”的原则，及时将经过实践检验的改革成果上升为法律制度；同时，保持法律框架的稳定性与政策的灵活性之间的适度张力，确保法律的权威性与可适用性。
（作者为中国农业大学土地科学与技术学院教授、博导。全文转载自《中国土地科学》2026年第5期）
