摘要：本文基于自然资源节约集约示范县（市）典型案例分析，总结了我国开展自然资源节约集约利用示范县（市）创建工作在优化国土空间结构、促进产业结构升级、支撑社会经济发展等方面的主要成效，从治理管控、技术创新、政策激励、市场配置和监管机制构建等维度凝练示范县（市）的典型经验，以期为践行“绿水青山就是金山银山”理念、推进高质量发展提供参考。
<span text-indent: 2em;">县域自然资源节约集约利用示范实践的主要成效
通过对自然资源部两批自然资源节约集约示范县（市）典型案例分析，各县（市）自然资源节约集约利用实践在以下方面取得显著成效。
优化国土空间利用结构，提升资源配置水平与效率。
示范县（市）通过空间重构、结构优化、强度管控等空间治理模式，有效提升了资源配置水平与利用效率。
一是优化国土空间利用结构。
示范县（市）通过全域统筹、精准调控的国土空间规划体系，严格控制城乡建设用地新增规模，合理划分土地功能板块，实现土地资源有效配置[1]。如，河南省长葛市以国
二是腾退释放空间，盘活存量土地。
示范县（市）在实践中探索出“向存量要空间、以质量换数量”的集约发展新路径，实现了土地资源高效利用。如：河北省三河市“腾笼换鸟”促进产业转型；辽宁省沈阳市铁西区以企业搬迁盘活老工业基地。
三是推广节地技术，提升资源利用强度。
示范县（市）采用节地型建筑和立体空间综合利用等技术，增加建筑密度和高度，提高土地利用强度。如：山东省青岛市黄岛区通过“地上+地面+地下”立体空间开发提高建筑容积率；江西省彭泽县以智能化工技改和复纵简横综合利用技术有效减少土地占用，实现了土地多功能混合利用。
促进产业结构调整与升级。
自然资源节约集约利用通过调整自然资源供应结构和方式，引导社会资本流向高效型、环保型、创新型等新兴领域，促进了产业结构的优化升级[2]。
一是破解土地资源瓶颈，保障重点项目落地。
示范县（市）通过释放存量用地，扩大土地资源有效供给，保障重大项目落地，为各类产业发展提供了低成本的发展空间。如，山东省新泰市盘活低效用地，保障重大项目落地，打造了鲁中地区零碳产业示范基地。
二是淘汰落后产能，优化产业基础。
示范县（市）以土地资源要素为支撑，通过为新兴产业腾挪发展空间，实现空间功能的复合再利用，为产业和技术创新提供重要空间载体。如，北京市首钢园区从钢铁制造转向“体育+”“科技+”产业，并引入国际体育机构，发展冰雪运动、文化创意等高附加值业态。
三是引入新兴产业，带动创新要素集聚。
自然资源节约集约利用尽管是资源约束下的不得已的选择，但其在实践中同时还起到了推动产业结构向高端化、绿色化、智能化升级转型，重塑产业格局，实现产业集群凝聚的重要作用。如，福建省晋江市晋江芯智造产业园围绕集成电路产业链招商，形成“设计—制造—封测”全链条产业集群等。
保障资源要素对城市经济社会发展的支撑。
作为自然资源的重要类型之一，土地资源节约集约利用通过土地要素参与生产过程，对社会经济体系产生影响[3]。
一是激发城市经济活力。
一方面，示范县（市）以用地功能混合开发提升城市空间价值。如，江苏省扬州市邗江区将78公顷低效工业用地改造为产城综合体，形成“商务住宅—工业地产—创新核心”复合社区，提高了土地的综合利用价值。另一方面，示范县（市）以产业升级带动税收增长，以税收倒逼土地集约利用。如，江苏省张家港市五棵松科创园通过“拆旧建新”，建设高标准厂房搭建产业载体，容积率从0.39提高至2.03，亩均税收从4000元大幅提升至60万元。
二是提升城市品质和居民生活质量。
示范县（市）通过优化国土空间利用结构，改善城市基础设施和公共服务设施，提高城市的宜居性和舒适度。如，山西省河津市通过储备、整合、成片开发，完善周围配套设施，提升城市空间的品质和活力，为居民提供了更加丰富、多样的生活体验。
三是推动解决就业问题。
土地节约集约利用通过优化资源配置引导企业向内涵式、创新式发展[4]，推动产业迭代和经济结构升级，形成“高效用地—产业升级—就业扩容”的良性循环。如，北京市首钢工业园区成功转型，通过产业转型创造大量就业机会，妥善安置数万产业工人，留守的1万名职工全部再就业。
推动乡村振兴与城乡融合。
各地在实践中探索出来的“以地兴业、以权治能”的自然资源有效利用模式，显著推进了乡村振兴和城乡融合发展。
一是盘活农村闲置用地，提升农村土地资源利用效能与产出效益。
示范县（市）通过增减挂钩、集体经营性建设用地入市、全域土地综合整治等实现了农村土地的有效盘活利用。如：贵州省普定县通过“增减挂钩+易地扶贫搬迁+地灾搬迁”模式盘活农村集体建设用地，推动土地节约集约利用；湖南省汨罗市高丰村通过“小田变大田”整治新增耕地65.85亩，使得粮食单产提高30%。
二是激活要素资产价值，促进乡村经济振兴。
集体经营性建设用地入市，打破了城乡二元土地制度壁垒，激活乡村沉睡资产，使得土地资源与资本、技术要素联动。如，河南省修武县采用农村集体经营性建设用地、商业用地“点状供地”方式，为全域旅游发展提供了有效的用地保障，显化了农村土地要素价值。
三是增加农民收入，提高生活水平。
农民通过土地出租、入股等方式获得了稳定收益，收入水平显著提高。如，陕西省宝鸡市凤翔区农村集体经营性建设用地入市拓宽了乡村发展资金来源，增加了农民的财产性收入。
助力生态环境及历史文化效应的提升。
随着近些年生态文明建设的推进，土地节约集约利用在节地、资源再开发的同时，产生了生态和文化效应。
一是推动生态修复与资源循环利用。
污染治理与生态修复以土地和矿山整治为切入点，对污染地块、废弃矿山进行系统性修复，重构绿色空间。如，新疆维吾尔自治区阿勒泰地区富蕴县通过矿山修复，以“生态修复+文化+旅游”的生态产品价值路径，促进生态价值实现。
二是挖掘历史文化资源的价值，活化历史文脉。
示范县（市）挖掘古建筑、传统村落等文化基因，以“微改造+功能置换”的模式实现空间再生。如，广东省广州市越秀区聚焦传统文化与现代科技，积极协同城市更新与历史文化保护，打造历史文化街区。
三是工业遗产功能转型，实现“新旧共生”。
示范县（市）通过空间重构与功能再生，将废弃厂房、老矿区转化为文化创意园区或科创空间。如，北京市首钢老工业区在更新改造中，推广工业建筑绿色改造，搭建智慧管控平台，形成整体融合风貌。
县域自然资源节约集约利用示范实践的经验启示
笔者认为，推进自然资源节约集约利用是实现高质量发展的必然要求，需多措并举、系统施策，重点围绕治理管控、技术创新、政策激励、市场配置和监管机制等五个维度剖析总结示范县自然资源节约集约利用经验。
完善治理管控制度体系是促进自然资源节约集约的基础所在。
一是发挥国土空间规划对土地资源高效配置的“指挥棒”作用。
示范县（市）在实践中通过城市整体性规划，以及乡镇、农村及低效用地再开发等专项规划，将控制增量与盘活存量相结合，科学布局协调产业、生态、生活空间矛盾，发挥规划对土地资源配置的统筹和协调作用。如，江苏省南京市秦淮区以规划优管控，强化老城更新技术支撑，以规划优配置，促进产业园区节地，实现“零增地”的空间拓展。
二探索贯穿从“供应一利用一退出”全生命周期的土地利用管理制度。
示范县（市）通过构建全流程管理制度体系，在供应端创新节约用地模式，在使用端强化集约标准以推动土地要素向高质量发展领域集聚，在退出端则设计了退出机制。其供地模式突破单一用途限制，促进了产城融合发展。在使用环节，“标准化+全周期”管理体系逐步完善。如：河南省武陟县推行的“标准地+标准厂房”双标准制度将亩均税收、容积率等指标嵌入用地合同，配套建设标准化厂房，实现“拿地即开工”；江苏省泰兴市践行农村宅基地管理的“就地盘活+有序退出+有偿使用”机制。这些创新制度有效破解了土地供需结构性矛盾，提升了土地资源的承载能力和配置效率。
技术方法创新是推进自然资源节约集约的支撑所在。
各地通过三维立体开发技术创新、工艺流程节地优化和智能管理系统升级，推动自然资源利用向空间要效益、向技术要增量。
一是三维空间开发技术的突破，使得垂直分层利用技术和复合建造技术在地方自然资源节约集约工作中发挥了重要作用。
如，江西省彭泽县心连心化工厂采用的“设备分层+地下综合管廊”设计，广东省深圳市罗湖区的“停车设施+邻避设施”模式，都创新了公共空间匮乏背景下的复合利用。
二是工艺流程节地技术的开发，使得智能工厂设计、联合装置集成以及数字化管理技术被广泛用于地方实践。
如，山东省博兴县黄河智谷产业园的“机器上楼”、山东省齐河县的工业厂房节地技术都有效提升了土地利用强度。
优化配套政策和激励机制是自然资源节约集约的保障所在。
一是建立差异化价格调节机制。
示范县（市）通过投资强度挂钩地价、工业用地价格调节机制等来调节用地成本，倒逼高效用地。如：上海市规定地下空间开发免收土地出让金；浙江省宁波市鄞州区鼓励工业用地向地下要空间，不增收土地出让金。
二是税费减免与反向约束政策。
示范县（市）对低效用地再开发、地下空间综合利用给予税费优惠，同时通过“税收对赌协议”强化履约责任。如，海南省东方市、安徽省马鞍山市等多地在项目招商时签订“税收对赌协议”，将企业用地面积与税收贡献相挂钩，以亩均效益为导向，倒逼企业节约集约用地。
三是收益共享机制激活基层动力。
部分试点县市通过建立农村集体土地增值收益分配机制，保障村集体和农民共享土地红利。如，河南省修武县对农村集体经营性建设用地、商业用地“点状供地”扣除土地成本后，村集体可获得土地增值收益，村集体成员则按照村内分配比例获得相应的收益分成。
完善要素市场化配置机制是提升自然资源节约集约的活力所在。
一是遵循市场规律，采用多元供应模式突破资源错配。
示范县（市）建立“增量+存量”协同供应机制，根据市场需求，推动国有与集体土地统筹利用。如，江苏省泰兴市通过建立供给与需求相结合、增量与存量相补充、集体土地和国有土地相协调的新机制，以市场化调控实现用地高效配置。
二是创新产权制度，明晰产权关系。
示范县（市）探索自然资源“使用权+衍生权益”组合出让模式，释放存量用地价值。如，江苏省泗洪县以“土地使用权+林木收益权（绿票）”组合出让模式引导资本参与自然资源开发，推动乡村生态产业升级。
三是社会资本融合驱动存量更新。
示范县（市）鼓励市场主体通过自主开发、联营合作等方式盘活闲置用地，支持增容扩产与复合利用，引导社会资本参与低效用地整治与乡村振兴。如，山西省河津市推行“政府+企业/集体”互动模式，允许市场主体直接参与存量用地改造；河南省息县建立“土地整治+乡村振兴”的“授权一建设一运营”模式，以资源换资本建设高标准农田，联动碳汇指标交易与项目运营收益。
建立执法监管跟踪机制是推进自然资源节约集约的助力所在。
一是探索“全生命周期”监管机制。
示范县（市）加强了对自然资源节约集约利用各环节的监督、检查和执法[5]，并在实践中从自然资源供应、开发利用到后期监管，实施全过程动态管理。如，吉林省东丰县构建“批前早介入、供前严把关、供后重监督”的全程监管机制，精细用好新增建设用地。
二是推进智能动态监督体制。
示范县（市）通过大数据分析、遥感监测等技术手段，对自然资源利用情况进行动态跟踪。如，浙江省长兴县开发了县域“绿矿智用”矿产资源智慧监管系统，运用“智能监测”“巡查监管”“协同处置”三个子场景，动态监测矿产资源开发利用情况。
三是实施多部门协作追踪执法机制。
示范县（市）建立自然资源、住建、生态环境、法院等多部门联合监督执法机制，形成监管合力。如，江西省萍乡市安源区探索建立了“院府联动”涉地司法处置工作机制，将“僵尸企业”和低效企业的土地司法处置纳入重点事项清单，打通了资产诉讼和处置环节，推进了低效企业盘活整治。
自然资源节约集约利用示范推广建议
结合上述各地自然资源节约集约利用的实践经验，以及示范县（市）未来创新发展需求与方向，笔者提出如下建议。
强化分级指导机制。
笔者建议：一是建立联系点方式，加强对具有推广意义的典型示范县（市）的业务指导，充分调动省级自然资源主管部门的积极性，面向基层多开展答疑交流，指导示范县（市）持续探索创新；二是编制优秀案例，在中期评估后期未验收前形成《示范县（市）优秀案例成果汇编》，并通过专题培训、区域研讨、数字平台等多渠道同步推送，实现创新经验即时共享；三是建立优秀案例推广机制，通过业务培训、片区交流、实地调研等多种形式加强交流，及时沟通问题、相互监督、借鉴经验；四是注重省级部门联动，充分发挥省级部门作用，加强过程指导、总结典型经验和组织学习交流。
优化分类评估指标体系。
笔者建议：一是建立指标动态调整规则，在土地资源类指标方面，“土地供应率”“单位国内生产总值建设面积下降率”“开发区实际建成率”的内涵应从考察增量向兼顾存量转变，“城乡建设用地规模目标落实率”则应及时更新指标内涵；二是针对不同区域特点设置差异化评价指标，如在考核指标之外，可针对耕地保护、自然保护地建设、生态保护修复等自然资源保护工作特别突出的县（市）设置加分项，并给予加分奖励。
强化政策激励机制。
笔者建议：一是完善政策供给体系，制定示范县（市）创建政策与举措的具体操作细则和工作指引，打通示范县可享受的支持政策的叠加使用路径；二是实施分级奖励机制，从国家、省级层面给予更多直接获益性奖励（如考虑奖励耕地占补平衡指标和专项资金等），赋予示范县(市)可适用低效用地再开发试点政策权限，鼓励其探索闲置土地处置机制；三是创新成果应用转化机制，对创建成效特别突出的示范县(市)，可将创建工作成效作为其他考核工作的加分奖励。
规范示范创建管理流程。
笔者建议：一是优化评选流程，在评选认定时确保示范县(市)数量分布的省域全覆盖，优化创建资格条件；二是丰富创建类型，除土地、矿产、海洋外，鼓励示范县(市)聚焦自然资源全周期、全要素、全链条节约集约利用，明确创建方向，形成示范标杆；三是加强过程管理，可参照其他国家级创建示范项目做法，即由地方自愿申请创建，在其实施一年及以上时间申请验收通过后，再由自然资源部授予称号，享受政策支持；四是总结典型经验，加强宣传推广，深化理论研究，推动今后创建工作有序开展。
参考文献
[1]叶艳妹,罗姮,董玛力,等.土地节约集约利用治理体系建构研究[J].中国土地科学,2024,38(7):41-50.
[2]张安录,邹起鑫.土地要素改革与我国经济转型的现状及趋势[J].中国土地,2025(1):4-8.
[3]朱道林.土地要素配置与经济增长的辩证关系探讨[J].中国土地,2023(5):22-24.
[4]张立新,朱道林.低效用地再开发推动经济高质量发展路径探索[J].中国土地,2025(1):22-24.
[5]石吉金,林健宸.我国自然资源节约集约利用制度改革策略探析[J].中国国土资源经济, 2015,28(8):34-36.
（作者均供职于中国农业大学土地科学与技术学院。全文转载自《中国土地》2025年第5期。）
