摘要 ：高标准农田建设是保障国家粮食安全的重要基础。党的十八大以来，我国持续推进高标准农田建设，农田基础设施条件明显改善，粮食稳产增产、节水增效和防灾减灾能力显著提升，为端稳端牢中国饭碗发挥了重要作用。与此同时，在建设规模快速扩张的背景下，高标准农田在立项设计、建设质量、验收管控和长效管护等方面的体制机制性问题逐步显现，制约农业高质量发展。面向新阶段，亟需从完善顶层设计、优化空间布局、强化科技支撑、健全监管体系等 12 个方面，系统梳理高标准农田建设面临的战略性问题，推动建设重点由规模扩张向质量提升、由工程建设向系统治理转变，为高水平保障国家粮食安全提供坚实支撑。
关键词 ：高标准农田；粮食安全；农田建设；治理现代化
党的十八大以来，围绕“藏粮于地、藏粮于技”战略，我国谋篇布局、大力推进高标准农田建设。党的二十大报告将“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”作为一项重要部署。“十五五”规划建议提出，高质量推进高标准农田建设，加强黑土地保护和盐碱地综合利用，提升耕地质量。
在此背景下，本文系统梳理了当前高标准农田建设面临的问题，围绕提升建设质量和治理效能，提出针对性的对策建议。
一、充实内涵：夯实农业强国建设和推进农业农村现代化的理论依据
高标准农田建设的内涵随着时代发展和科技进步不断更迭。从1.0版“局部性建设的高产农田”，到2.0版“系统性建设的旱涝保收、高产稳产良田”，再到与中国式现代化紧密结合的3.0版“系统治理性建设的高效、高品质、绿色现代化良田”，高标准农田建设内容日益丰富，建设目标逐步明确，建设要求不断提高。然而，目前高标准农田概念界定模糊，仍存在“农田”与“良田”混淆问题，亟需从战略高度系统认知高标准农田内涵，厘清高标准农田建设的目标定位和演进方向，明确改造提升重点，为全面提升建设质量和长期效能提供理论依据与实践指引。
二、兼顾生产生态：提升高标准农田建设效能和增强制度认同的关键路径
高标准农田建设的直接使用主体是农民及新型农业经营主体。但在项目立项与规划设计环节，常以政府主导为主，部分设计方案符合设计要求却未充分考虑农户耕作习惯和灌排需求，导致农民对项目缺乏认同感、满意度不足。此外，由于缺乏反馈机制，即使农民发现建设或使用的问题也难以申诉，导致高标准农田建设内容与生产实际需求脱节或新设施不便于使用。
因此，有必要加快构建以农业生产主体为核心、兼顾生产效益与生态安全的用户导向型高标准农田建设机制，以实际需求为导向，健全其在立项、设计、实施和验收等环节的参与机制，完善需求表达和反馈渠道，推动高标准农田建设向用户导向转变。
三、严把验收管护关：保障高标准农田长期发挥功能的关键之举
高标准农田“三分建、七分管”，重建轻管是我国高标准农田面临的长期难题：一是建成后管护主体职责不清、标准缺失及监管乏力。村集体和经营主体缺乏明确职责和经济激励，政府部门在管护范围、标准和程序上制度不健全，工程运行面临“有人用、没人管”的局面。二是资金保障体系不健全。管护资金高度依赖财政投入，来源单一、标准偏低，与资产规模和养护需求不匹配，日常维护和更新改造缺乏稳定保障，工程寿命和效益明显受影响。三是农田生态意识和可持续利用发展理念欠缺。长期以来，农业基础设施建设存在“重建轻管”的观念，忽视了后期维护、养护对高标准农田长期稳定利用的重要性。这种理念的偏差导致在项目设计和实施阶段未能充分考虑管护机制的建立和资金保障。
因此，需健全建后管护责任与资金保障机制，明确县乡村三级和经营主体在管护中的职责边界，坚持“政府主导、专业运营”，依托田长制和专业服务机构组建常态化巡查和维护队伍；设立专项管护资金，按当年建设总资金的5%设立专项管护资金，并允许项目建设结余资金用于管护，确保管护责任、管护主体和资金保障同步落实，推动高标准农田由一次性工程建设向长期专业运营与精细管护转变。
四、落实项目法人责任制：破解管护责任分散难题和确保项目专业化规范化运行的制度保障
现行项目管理机制存在缺陷，影响了高标准农田建设的科学性和实用性，影响项目质量与实施效果。一方面，项目立项存在盲目性。当前项目立项、储备、设计、实施和验收等环节仍不同程度存在“任务导向重于需求导向”“重数量考核轻质量考核”等现象，项目库建设不健全，部分工程在建设内容、技术路线、投资结构等方面与生产实际不够契合。另一方面，部门协调不足，自查自验缺乏科学性。部门之间横向协同和上下贯通机制尚不完备，此外当前验收方式过度依赖行政系统自查自验，缺乏科学性，形式大于内容，尤其在对隐蔽工程等技术验收难度较高的项目中，制度缺陷更为突出。
因此，高标准农田建设项目管理需以实际需求为导向，以全流程规范化为原则，重构实施机制，深化需求驱动与农民参与的项目管理机制，建立多种形式相结合的验收与监督机制，适应现代农业发展需求。
五、建设质量终身问责：提高工程质量和防范廉政风险的重要抓手
高标准农田项目涉及面广、单体规模较小，招投标环节监管难度大，成为近年来违规问题高发领域之一。一些项目存在围标串标、资质挂靠、层层转包或违法分包等行为。部分地方在招标文件设置、评标标准和履约监管方面不规范，重价格、轻能力，导致中标单位实际施工能力与项目要求不匹配，直接影响高标准农田工程的长期使用效果。此外，招投标与施工监管脱节，问题常在验收阶段才暴露，整改成本高且影响整体建设进度。
对此，亟需优化招投标监管制度，构建覆盖招标、投标、评标、合同签订及施工履约的监管体系。实行质量安全终身责任制，落实项目管理、质量管理、竣工验收等“三个办法”，严格执行法人责任制、合同管理制、招标投标制和工程监理制“四制管理”。
六、优化资金统筹：回应资金使用分散、低效等突出矛盾的核心要求
高标准农田建设投入规模大、持续周期长，其资金保障直接关系建设质量和长期成效。高标准农田建设任务重，需要配套资金较多的地方往往是粮食主产区，这些地区普遍财力薄弱，与农业基础设施建设支出责任形成不匹配。近年来，受经济增速放缓及土地出让收入持续下降等因素影响，基层财政收支矛盾进一步加剧，使地方在落实配套资金要求时面临较大现实困难。部分经济欠发达县将高标准农田专项资金用于偿还旧债或非农项目，甚至在部门间调剂填补其他支出缺口。
因此，有必要从制度层面优化高标准农田建设资金安排，逐步提高中央财政补助标准，合理取消地方配套要求，同时同步强化资金全过程监管。通过实行专账管理、依托国库支付系统实现预算编制、资金拨付和使用管理的全流程电子留痕，推动建立统一规范的资金管理制度，提高资金拨付效率和透明度，确保专款专用、过程可控、结果可溯，为高标准农田建设高质量推进提供稳定可靠的资金保障。
七、全生命周期管理：锚定四十年稳定运行目标的必需举措
与国际先进经验相比，我国高标准农田项目全生命周期管理差距明显。一些国家农田基础设施工程设计寿命普遍可达40年，而我国现行高标准农田工程设计使用年限多为15年，在实际建设中还“打了折”，“一年新、两年旧、三年破”现象普遍。从根源看，设计寿命偏低与后续管护体系不健全密切相关。一方面，工程设计阶段对长期运行和维护条件考虑不足，材料和结构标准偏低；另一方面，建成后管护责任不清、资金保障不足、专业管护人员缺乏，导致设施老化加快、功能衰退。
提升工程设计寿命标准，实质上是一个涵盖技术标准、管护机制和资金制度的综合性战略问题，亟须系统研究和统筹推进。可考虑以提升工程长期使用性能为目标，统筹提高设计标准与管护保障水平，实施适应性升级改造工程，精准提升现有设施对现代农业的承载力，将高标准农田工程设计寿命标准提升至30—40年。健全稳定的管护资金投入机制，明确管护责任主体，配强专业化管护队伍，完善制度化、常态化的运行维护体系，推动高标准农田建设、利用与管护一体化发展。
八、推进宜机化设计：适应农业现代化新要求的战略选择
面向农业强国和中国式现代化的新要求，高标准农田亟需向更加注重质量、效率、生态和新质生产力集聚的4.0阶段升级。在这一转型过程中，需要在规划设计阶段系统融入宜机化理念，改变当前实践中部分地区规划设计未能因地制宜，区域适配性不足问题。若建成后的高标准农田仍存在田块尺度不合理、地块形态零碎、田间道路和作业空间不足等问题，必将制约大型农机和智能装备的高效作业。
因此，4.0版高标准农田建设可将宜机化要求作为规划设计的基础性条件。在此基础上，构建涵盖粮食单产提升、生产成本节约、农产品品质提升、洁土护坡增效、沃土固碳增汇、多田套合“三良”融合、新质要素集聚、数字智慧赋能等八大方面的综合建设路径，重点推进农田基础设施与机械化、规模化生产深度融合，强化绿色生产标准和洁土护坡措施，提升沃土固碳和农田生态功能；同时引导新质要素集聚，并依托数字化、智能化技术实现高标准农田建设和利用的全流程智慧赋能。
九、坚持良田善用：实现建设目标向生产效益转化的核心环节
高标准农田不仅是工程建设成果，更是承载现代农业要素集成与效率提升的重要生产平台。高标准农田建设应遵循“良田良种良机良法集成增效”原则，推动粮食生产由增产导向向提质增效并重转型。以河南省邓州市为例，通过二十余年持续建设，将高标准农田与科技资源系统整合，打造集中连片的技术应用示范区，在良田改造、良种推广、良法集成和良机应用等方面建立起协同推进机制。其中，实施土壤改良工程显著提升单产水平，推广高产抗逆品种和配套栽培模式稳定提高粮食产量，集成保护性耕作和水肥一体化技术有效降低化肥农药投入，应用智能农机和数字化手段大幅提升作业效率与精准管理水平，实现了粮食产量与质量的同步提升。
良田的善用是高标准农田从“建得好”迈向“用得好”的关键一环，直接关系到粮食安全保障水平和农业现代化成效。应以高标准农田为核心载体，推动良田、良种、良法、良机、良治深度融合，强化技术集成示范和组织化应用，引导高标准农田向生态良田、智慧良田转型升级，促进建设成果持续稳定转化为粮食增产、质量提升和生产效益提高。
十、实行第三方监管：提升高标准农田治理能力现代化水平的重要手段
科技支撑不足是制约对高标准农田高质量推进的重要因素，亟需通过强化创新体系加以破解。现阶段高标准农田相关技术研发仍偏重传统工程建设领域，在高效水肥管理、土壤健康维护、智慧监测预警等方面的集成创新和场景应用不足，尚未形成面向不同类型区域的成套技术解决方案，难以完全匹配“旱涝急转”、极端气候频发等新形势下的生产需求。此外，高标准农田在建设监管、运行监测和绩效评估等方面，仍以人工经验判断和阶段性检查为主，对工程隐蔽部位、设施运行状态和农田利用效能缺乏持续、动态、可量化的技术支撑，治理方式与农业现代化要求存在明显差距。
因此，有必要在强化科技支撑的同时，引入具备专业能力和独立性的第三方监管机制，推动高标准农田监管由行政主导向多元主体协同治理转变。一方面，加快推广传感、物联网、遥感、无人机巡检等数字技术在隐蔽性工程验收、建后管护和运行监测等场景中的应用，构建“AI+高标准农田”的技术框架。另一方面，引导培训第三方专业机构参与质量核查、运行评估和绩效评价，形成以数据为支撑、以技术为手段、以第三方评估为约束的监管体系，同步推动监管标准由单一工程合格向长期运行能力和综合效益评估延伸，全面提升高标准农田治理数字化、智能化和制度化水平。
十一、提高“多田套合”水平：提升耕地资源配置效率和政策协同效应的重要方向
“多田套合”源于浙江省对土地资源综合利用和乡村多功能发展的实践探索，主要做法是以耕地为基底，将永久基本农田范围内符合条件的区域建设为高标准农田。在永久基本农田范围外，已建高标准农田范围内开展耕地功能恢复和提质改造，通过布局优化、引导坡度高、布局散、条件差的永久基本农田向平原地区集中优化。北京、福建、广东等地的探索表明，通过“耕地—永久基本农田/高标准农田—粮食生产功能区”空间布局层层套合，不仅有利于推动耕地连片布局和“大田化”建设，提高粮食生产能力和生态景观价值，还为农业产业项目落地和产业链延伸创造条件，增强了农民、农村集体经济组织和社会资本参与耕地保护和高效利用的内生动力。在当前耕地保护与利用背景下，统筹推进“多田套合”，对于提升耕地资源配置效率、支撑农业多功能发展和乡村产业发展，具有战略意义。
十二、建立联商调度制度：破解体制性分割、形成工作合力的制度保障
高标准农田建设涉及农业农村、发展改革、财政、自然资源、水利等多部门，现行管理体制部门权责较为分散，缺乏统一且高规格的统筹协调平台。近年来，各地虽然初步形成了由农业农村部门集中统一管理、相关部门协同配合的工作格局，但在实际运行中，部门之间一定程度依然难以形成有效合力。
一是牵头部门协调能力有待提升。尽管各地普遍明确了由农业农村部门履行高标准农田建设集中统一管理职责，但其在协调发展改革、财政、自然资源、水利等同级部门配合时，往往存在一些困难，导致重要事项协调难。
二是职责边界有待明确。部门之间的“职责清单”不够明晰，存在职责交叉或监管真空。尤其在用地保障、水资源利用、资金保障、电网配套等方面，以及处理大中型灌区建设与高标准农田不衔接、高标准农田工程设施占地、项目资金渠道不统一等问题上仍存在职责不明晰的情况。
三是信息共享尚未完全打通。各部门之间的信息系统互不联通，难以实现项目精准投入和精细管理。
因此，迫切需要建立高规格、制度化的跨部门联席会议机制，该机制对于强化统筹决策、压实部门责任、打通政策壁垒、形成协同推进合力，具有基础性和长远性的制度意义。
结语
综上所述，高标准农田建设是夯实国家粮食安全根基、推进农业现代化的重要基础工程。在建设任务由规模扩张转向质量提升的关键阶段，亟需从充实高标准农田内涵、统筹兼顾生产生态、严把验收管护关、落实项目法人制度、完善招投标制度、加强资金管理、提升工程设计寿命、提升宜机化规划水平、坚持良田善用、实施第三方监管、提升多田套合水平、建立联席调度制度等12个方面发力，方能确保农田高效、可持续利用，为建设更高水平的国家粮食安全保障体系奠定坚实基础。
（作者郧文聚，自然资源部土地工程技术创新中心主任、研究员；作者汤怀志，中国农业大学土地科学与技术学院副教授。全文转载自《新华智库研究》2026 年第1期）
