2024年9月21日至23日，“大占补时期耕地保护与空间布局优化”学术研讨会在浙江龙游成功举办。中国农业大学孔祥斌教授应邀出席，并作了题为“耕地保护转型框架构建与实践”的主题汇报。
会议背景
为了实现中国人的粮食安全，中国制定了世界上最为严格的耕地保护制度，并提出了占补平衡制度。这个制度从1997年实施以来，推动了中国的工业化和城市化，促进了发达区域与资源丰富区域的协同发展，并守住了18亿亩耕地红线。但是，面临 “非粮化”的新问题，中央提出了“大占补”新的形式下的占补平衡改革。耕地占补平衡由“小占补”向“大占补”转变，对于守住18亿亩耕地红线，确保中国粮食安全具有关键作用。今年6月1日正式实施的《粮食安全保障法》第十一条明确规定，所有占用耕地的行为都需纳入占补平衡，并要求补充与被占用耕地数量相等、质量相当的耕地。习近平总书记多次强调粮食安全和耕地保护的重要性，提出了“逐步把永久基本农田建成高标准农田”的方针指导。当前，全国各省市正积极开展“多田套合”试点，探索优化农用地布局、完善耕地用途管制的路径。在此背景下，土地利用亟需从过去强调增量扩张，转向注重存量盘活与统筹优化空间布局，以更好地落实和推进最严格的耕地保护制度。自然资源部已发布了诸如《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》等一系列政策文件，并正在重点推动耕地占补平衡管理的相关改革措施。
此次会议积极响应自然资源部关于耕地大占补与农业空间布局优化的工作部署，由《中国土地科学》编辑部和浙江财经大学公共管理学院主办，中国国土勘测规划院地政研究中心、浙江财经大学地方政府与城乡治理研究院、浙江省国土空间规划学会农业空间规划实施委员会协办。会议汇聚了来自南京大学、浙江大学、中国农业大学等高校的专家学者，以及地方相关部门领导，共同探讨在“大占补”背景下的耕地保护与空间布局优化问题。
主旨报告
孔祥斌教授围绕“大占补”背景下的耕地保护转型框架构建与实践为重点做主旨演讲，主要内容包括以下几点：
一是耕地保护转型的问题与挑战。全球气候变化导致极端天气频发、气温升高，给粮食生产的稳定性带来了巨大风险。同时，作为全球最大的碳排放国，中国面临着巨大的减排压力，而粮食生产是实现“双碳”目标的重要领域之一。低碳排放的要求进一步加大了粮食增产的难度。此外，为确保粮食供应，耕地的高强度利用加剧了耕地退化和土壤健康恶化问题，耕地利用效益下降导致农民减少对耕地的资金、劳动力及生产资料的投入。土地空间竞争和粮食进口的依赖加剧了生产稳定性风险，形成恶性循环。与此同时，中央对耕地保护的要求不断提高，地方政府在保护与发展的博弈中应对能力逐渐减弱，农户对土地产权的稳定预期和积极性不足，这些矛盾日益突出。耕地保护亟需同时应对持续利用、空间布局失控及保护动力不足的三重风险，因此，有必要构建一套“资源-社会-生态”耦合的耕地保护转型理论框架，以应对这些挑战。
二是耕地保护转型的框架构建。首先，需要明确耕地保护的对象，借鉴土地系统多层次模型，构建以“地理层-资源层-分配层-利用层-管理层”为核心的土地利用系统多层次耦合模式。其次，设立以“安全束-权利束-效能束”协同为基础的“公平、公正、可持续”耕地保护目标。围绕这一目标，形成复杂的多主体“预期-反馈-调控”机制，建立开发、保卫、保护和保育四层递进的耕地保护方式。在此基础上，参考耕地利用系统的全程耦合范式，开发垂直空间流动耦合的耕地保护转型框架， 最终确立“数量上更加包容、质量上更加韧性、生态上更加绿色、权益上更加协同”的耕地保护转型目标。
三是耕地保护转型的机制探索。针对前面提到的耕地数量、质量、生态、权益转型的四个维度，分别探索耕地保护转型机制。首先，明晰了耕地数量显性损失放缓、隐形损失增加的转型过程，以及城市化、工业化、集约化、边际化同步的耕地数量保护转型的动力机制；其次，提出以提质量、降成本、以及形成最适宜的空间生产单元为核心的耕地质量保护转型过程；借助远程耦合框架探索耕地利用系统与生态效应评估的耕地生态保护过程机制；最终借助多源流框架分析了权益协同的耕地保护补偿机制。
四是耕地保护转型的韧性实践。为实现数量更加包容，构建了耕地刚性管制与弹性调控的耕地保护政策框架，划分阶梯式管理的耕地刚性管制和弹性调控的四级分区，进一步探究不同分区下的管控路径，以期保障非粮耕地恢复力、优化空间格局；为实现质量更加韧性，开展“适宜性-抗逆性-连片性”三性协同的耕地多维质量现状评估，构建耕地质量韧性综合提升分区，测算不同情景下耕地质量提升的生产潜力，提出耕地质量协同的提升路径实现耕地多功能保护收益，促进空间经营规模化；为实现生态更加绿色，借助行星边界框架评估耕地风险时空分布特征、测度耕地利用系统环境负担的空间均等性分布，构建生态绿色转型的耕地风险管控区；为实现权益更加协同，建立耕地发展权与选择权和生态保护补偿制度，构建“生态与发展权”协同的中国耕地保护横向补偿框架，建立纵横结合的耕地补偿机制，设计省际协调的永久基本农田保护补偿制度。
五是耕地保护转型的未来展望。结合数量、质量、生态以及权益四个维度的耕地保护转型目标，亟需进行韧性视角下的耕地保护转型实践研究，从数量包容角度应重点关注耕地保护如何实现自我安全与对外进口均衡？耕地保护如何实现布局稳定性与优化协同？从质量韧性角度应重点关注耕地保护如何实现高产与稳产同步？从生态绿色角度应重点关注耕地保护如何实现高产与绿色发展安全同步？从权益协同角度应重点关注耕地保护如何实现规模化与产权稳定？耕地保护如何实现粮食安全与区域发展协同？
供稿：孔祥斌 赵振庭
