核心提示：本文认为，耕地的粮食产能取决于耕地的面积和质量以及农业技术水平。受种植结构、经营投入和气候波动等影响，粮食产量会有所变化。但只要耕地产能保持稳定甚至不断提高，就不惧年度粮食产量的波动变化。“藏粮于地”和“藏粮于技”是保证粮食安全的根本。因此，耕地保护不仅重在数量保护，而且重在质量保护，应扩展耕地后备资源，保证补充耕地的质量；而耕地生态保护的要义，则是绿色农产品的持续性生产。
2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过《粮食安全保障法》，自2024年6月1日起施行。制定这部旨在保障粮食有效供给、确保国家粮食安全的法律，对于坚持国家粮食安全战略，健全完善粮食安全保障工作制度， 强化风险防范与应急管理，全方位夯实粮食安全根基，具有十分重大而深远的意义。
其中，在提高粮食生产能力方面，《粮食安 全保障法》第二条提出，“坚持藏粮于地、藏粮于技”，并专设“耕地保护”一章。坚持落实最 严格的耕地保护制度，深入实施“藏粮于地、藏 粮于技”战略，是我国“十四五”时期和中长期 经济社会发展的重要任务。本文对其展开探讨， 并与业界同仁商榷如何更好地落实新时期“藏粮 于地”战略以及加强耕地保护。
耕地保护的根本目标是保护耕地产能
耕地的粮食生产能力（以下简称“耕地产能”） 取决于耕地的面积和质量，以及农业技术水平。对于一块耕地来说，其产能是指在当前技术水平下， 在化肥、农药等作物生产管理投入最佳情况下的耕 地生产粮食的能力。耕地产能以单位面积耕地所能 生产的粮食产量来度量，以“公斤/公顷”或“公斤/亩”来表示。此处所说的“当前技术水平”是指当前最优粮食作物品种及与最优粮食作物品种生产配套的灌溉、化肥、农药和耕作等生产管理措施。 对于一个区域来说，其耕地产能取决于该区域全部 耕地的产能。
广义的粮食种类，包括谷物类、薯类和豆类等 三种农作物。各种粮食作物的生长期不同。其中， 积温高的地区，选择种植作物的自由度大；而积温 低的地区，则选择种植作物的自由度小。如，黑龙江省中南部可种植生长期长的玉米、水稻，而其北部地区只能种植生长期短的大豆。某些地区（如高原、高山）只能种植生长期更短的青稞、荞麦。
笔者认为，耕地的数量和质量，既受制于气候、 地形、地质、土壤、水文等自然资源条件，也受社 会经济条件的影响，即受开垦需求和开垦后农田基础建设的影响。
首先，耕地数量受制于自然资源条件及社会发展对耕地的需求。我国国土面积辽阔，但受制于水 热资源与国土空间的不匹配以及山地面积大的影响，耕地面积并不大，仅占国土面积的13.31%，且部分是因粮食需求压力大而过度开垦形成的。
其次，耕地质量虽主要取决于自然条件，但人 类在耕地上开展灌溉、排水、修路等农田基础设施建设和平整土地、改良土壤等农田建设活动对耕地质量的影响也很大。
最后，农业生产技术水平对耕地的产能影响很大。农业技术水平包括农作物品种、化肥、农药、 农机等。我国农业生产虽起步早，但历史上农业生产技术水平始终较低，导致耕地单产低，一直靠扩大耕地面积来维持几千万人口的生活。玉米、甘薯 等高产作物传入我国后，特别是化肥和农药的普遍应用，助推了粮食单产的大幅度提高，让人们过上 了吃得饱且吃得好的生活。改革开放以来，我国粮食总产量迅速且持续增长，这期间的农业生产技术 水平对耕地产能的贡献更大。
耕地的年度粮食产量受种植结构、经营投入和当年气候影响。一方面，现实生产中，耕地并非全部用于粮食生产。有些耕地用于种植蔬菜、棉花、 油料乃至水果等农作物。粮棉油菜瓜果等各类农作物的种植面积比例，在农业领域被称为种植结构。 农民根据市场需求会经常自发地调整种植结构，而农业农村主管部门也会为了“米袋子”“菜篮子”， 通过政策或经济手段调整种植结构。因此，粮食年度产量是低于耕地产能的，且是波动变化的。
另一方面，现实生产中，受粮价和农业生产资 料价格与其粮食生产效应的影响，以及农产品机会成本或农业比较效益的影响，粮食播种面积和单产也会发生变化，这也会影响年度粮食产量。
笔者认为，只要耕地的产能保持稳定甚至不断提高，因耕地种植非粮食作物（瓜果菜棉糖类破坏 耕地性状的粮食作物）造成的粮食产量下降就不会 对市场产生较大的冲击。因此，坚持“藏粮于地、藏粮于技”战略，是保证粮食安全的根本。
保护好现有耕地，进行区域土地适宜性评价，确保补充耕地质量
我国虽有广阔的国土面积，但能开垦为耕地的土地资源并不多。农作物生长要求一定的光、温、水、土等自然条件，而气候条件过于寒冷或过于干旱、 土层过薄或坡度过大的土地都不适合种植作物。耕地是光、温、水、土等自然禀赋最好的土地资源。
过去，先人开垦耕地，首先选择水分和地形条件好、土壤肥力高的土地。因此，耕地的数量保护 首先要保护好现有耕地，而不是依赖开垦补充耕地。 经过历朝历代的垦荒，特别是中华人民共和国成立后的多次土地开垦，大部分宜于开垦的土地资源基本被开垦殆尽。目前，可被纳入“耕地后备资源”的评价对象在第三次全国国土调查（以下简称“三 调”）中的地类，主要包括盐碱地、沙地、其他草地、“裸地”（以裸岩石砾地为主）等。这些地类主要集中在西北干旱区、青藏高寒区，开垦费用高，宜耕性差， 还面临水土流失、沙化和盐碱化等土地退化的风险。
我国开展国土空间规划并对土地适宜性作出评价，是划定“三区三线”的科学基础。土地科学中， 土地适宜性评价是根据土地类型（即区域土地的气 候、地形、地质、土壤、水文和区位条件等）特性， 对区域所有土地进行适宜性评价，并按照“宜耕则耕、宜园则园、宜林则林、宜草则草、宜湿则湿、 宜建则建”的土地利用基本原则，进行土地利用空间进行布局优化。而目前的国土空间规划或土地整治规划，多是依据土地利用现状分类及其调查成果作为补充耕地的来源，但其中的很多地类必须保持现状。如，林地、草地、湿地都不能调整为其他用途，只有“未利用地”才能被纳入耕地后备资源评价对象。
第二次全国土地调查中，沼泽和滩涂属于“未利用地”，可作为耕地后备资源评价对象。但“三调”已将沼泽和滩涂纳入湿地大类，不能再作为耕地后备资源评价对象，仅剩沙地、盐碱地、“裸地”和部分“其他草地”可被纳入。而开垦这些土地， 即使投入很大，开垦后的质量或产能也会很低；即使开垦出来实现耕地占补平衡的数量平衡，也难以实现质量平衡，且撂荒弃耕的可能性较大。
因此，笔者认为，有必要以土地可持续利用理论为指导，以土地适宜性评价为方法，以保证土地开垦不产生生态负面效应为前提，扩展耕地后备资源评价对象，包括非耕农用地，进而保证补充耕地的质量及其产能，使其可在国土空间规划或全域土 地整治中进行土地用途空间优化。
质量保护是耕地保护的重点
我国地域广阔，自然条件千差万别，农田基础设施建设水平不一。因此，由光、温、水、土等自然条件和农田基础设施建设投入决定的耕地质量存在着较为显著的区域性差异。耕地保护就是要保护优质耕地，即：在宏观尺度上，优先保护位于湿热气候地区的耕地，可以实现一年多熟， 且旱灾与低温冻害发生的几率小，高产稳产；在中观尺度上，优先保护位于平原、坪坝地区的耕地，其水土条件好、集中连片，可以实现大田粮食作物的机械化耕种；在微观尺度上，优先保护对耕地产能及其稳定性影响较大的灌排等农田基础设施齐全的耕地。同时，还要将这些优质耕地纳入永久基本农田保护区。
首先，优质耕地不但产能高，其生态条件也好，不易退化。如：南方湿润区的耕地没有盐渍化和风蚀沙化风险；平原区的耕地不会面临山区耕地的水土流失和石漠化风险；平原区的耕地土层深厚，其水肥容量大，不易产生水分和养分流失，并可防止河流、湖泊和地下水带来的富营养化。因此，保护 优质耕地和改造中低产田或高标准农田建设，也是生态环境建设。
其次，保护优质耕地，也是更好地保护其产能， 可减缓粮食安全要求补充耕地造成的开垦其他土地 的压力，这也是生态环境保护。
最后，各类高标准农田建设、中低产田改造、土地整治工程也都是生态保护工程。这些工程建设提高了耕地的单位面积产能，缓解了以扩大面积（开垦其他地类）来保证粮食安全的压力，相当于从区域上保护了包括林地、草地、沼泽、滩涂等其他土地生态系统。如：将坡耕地修建成梯田，可防止水土流失、保水增墒，不但能提高水分利用率和产量，也能减少河道淤积和洪水泛滥对河谷和下游农田以及人民生命财产的威胁，还能降低养分随径流水的流失而导致的河湖水质的富营养化危害；建设农田防护林网降低了风速，不但能防止农田土壤的风蚀沙化，也能减少扬尘对下风向的空气污染；而加厚土层和客土改良沙性大的农田，则可提高农田土壤的水分和养分的涵蓄能力，既能提升灌溉水的利用率，也能防止养分淋失进而造成河流、湖泊和地下水的富营养化。
正确认识耕地生态保护
1998 年修订的《土地管理法》首次以立法形 式确定了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕 地是我国的基本国策”，确立了以耕地保护为核心 的土地用途管制制度，强化了国家管理土地的职能。 此后，我国耕地保护经历了由依靠开垦“未利道等农田基础设施理应横平竖直。 正因为自然河流弯弯曲曲，大雨暴雨的来临常 造成洪水排泄不畅。20世纪50—70年代，我国才 要“治理淮河”“根治海河”“把黄河的事情办好”， 在黄淮海平原上大搞农田基本建设，建设成了方格 网状干支斗农四级排水体系。得益于此，近半个世 纪以来，黄淮海平原才没有洪泛灾害的发生，而且 减少了盐碱危害。因此，高标准农田建设不能让排 水沟像自然河道一样蜿蜒曲折。 用地”补充耕地的数量保护阶段，到以“总量不减 少，质量不降低”为标志的耕地数量、质量并重保 护阶段，再到当前以耕地数量、质量、生态“三位 一体”保护的阶段。
笔者认为，耕地生态保护就是尽量通过提高现有耕地的质量及其产能，不开垦或少开垦其他土地， 即使开垦也不能造成生态负面效应，特别是要严禁开垦关键生态节点或生态廊道用地。
在生态文明建设中,生态优先是高标准农田建 设或土地整治须秉承的思想。但在实践中,某些土 地整治或高标准农田建设项目却出现了一些异化生 态优先思想的工程设计。如，为了给野生动物提供 一个栖息地，在农田中留有“生态岛”（即草地或 林地）；为了方便田间动物爬越，把灌溉渠道设计 成梯形，且特意保持混凝土渠道面的粗糙；为了营造贴近自然的景观，将排水沟道设计成弯曲的；为 了给土壤动物提供可以穿过的孔道，甚至在灌溉渠道水泥构件底部构筑出孔道等。
笔者认为，出现这种“生态农田”工程设计是 对生态学原理或生态系统平衡的误解。毋庸置疑， 在农区保留一些生态用地，构建合理的土地空间结构，实现生产功能和生态功能的协调是正确的。但在农田中留下 “生态岛”，很可能会让原生的野 草入侵耕地从而实现自身的“生态恢复”，也会给 有害动物（如田鼠和蝗虫）留下栖息地，危害农作 物，且造成“绕道”耕种，降低机械作业效率。而 构建一个方正的田块，才有利于提高耕作效率、灌 排水效率，特别是机械化耕种对田块形状的规则方 正要求更高。因此，田间道路、灌溉渠道和排水沟道等农田基础设施理应横平竖直。
正因为自然河流弯弯曲曲，大雨暴雨的来临常 造成洪水排泄不畅。20世纪50—70年代，我国才 要“治理淮河”“根治海河”“把黄河的事情办好”， 在黄淮海平原上大搞农田基本建设，建设成了方格 网状干支斗农四级排水体系。得益于此，近半个世 纪以来，黄淮海平原才没有洪泛灾害的发生，而且 减少了盐碱危害。因此，高标准农田建设不能让排 水沟像自然河道一样蜿蜒曲折。
同时，高标准农田建设灌溉渠道，还需要通过硬化、平滑来提高输水效率，且“U”形比梯形更 能减少沟渠占地面积。笔者认为，没有必要为了让青蛙、蛇、田鼠等田间动物容易攀爬而专门增加灌 溉渠道的坡度和糙度，更没有必要为了给其留下通道而在渠道上留空洞，甚至将渠道水泥构件的底部专门设计成空洞状。留下空洞的渠道，不仅不会是 这些田间动物迁徙和活动的唯一通道，还会造成灌溉水渗漏。
耕地的功能是生产绿色安全的农产品，而不 能让耕地承担区域甚至是全球的生物多样性功 能。因此，笔者认为，耕地生态保护的指标应改 为环境指标，即在耕地利用过程中不造成土壤污 染、持续生产绿色安全的农产品，且没有外部环境负效应。
综上，笔者认为，耕地的粮食产能取决于耕地的面积和质量以及农业技术水平。在耕地保护方面， 首先重在质量保护，特别是要保护好气候、地形、 土壤等自然资源条件优越区域的现有耕地和具备灌 溉排水能力且地块平整等基础设施条件好的现有耕地，并不断提升耕地质量及单位面积耕地产能；其 次才是补充耕地，即使开垦，也要保证耕地的质量 且不带来负面的生态效应，因此有必要扩展耕地后备资源评价对象，优化土地用途空间布局；最后， 还应多措并举完善耕地生态管护机制，特别在耕作过程中防止水土污染，以保证绿色、安全农产品的持续性生产。
（作者为中国农业大学土地科学与技术学院教授、 博导。全文刊发于《中国土地》2024年第3期）
