孔祥斌 李 亮 廖宇波 党昱譞
核心提示：本文分析了我国耕地质量的风险隐患及其成因，建议启动耕地质量风险隐患排查工程、推进耕地稳定保卫战、健全耕地质量协同管理机制等，切实保障“藏粮于地、藏粮于技”战略的实现。
我国耕地质量的三大隐患
耕地空间布局不稳定可能会降低耕地生产能力。一是耕地空间适宜性变低，面临退耕和弃耕风险。北方耕地侵占生态空间有增加的趋势。第三次全国国土调查（以下简称“三调”）表明，北方现有耕地12.27 亿亩，与第二次全国土地调查（以下简称“二调”）相比，增加了1.01 亿亩。新增耕地主要来源于草地等生态用地。坡度大的耕地潜在弃耕风险大。依据“三调”成果，25 度以上坡耕地有0.63 亿亩，主要分布于西南地区山区和黄土高原丘陵地区，由于地形坡度大、基础设施差、耕作距离远、种粮成本增加等原因，面临被弃耕的风险。
二是永久基本农田的地类和用途面临不稳定风险。首先，永久基本农田地类不稳定，面临地类调整风险。依据“三调”成果，发现在15.46 亿亩永久基本农田中，存在果园等非耕地。要将一般耕地补划为永久基本农田的压力较大，增加了永久基本农田保护难度。其次，永久基本农田用途较不稳定[1]，面临水改旱风险，尤其是南方传统的水稻种植区，水改旱呈现逐年增加趋势[2]。
耕地基础设施条件对气候变化特别是极端天气灾害的抗灾减灾能力稍显不足。部分区域建成的高标准农田标准较低，抵御旱涝灾害能力较弱；部分区域建成的高标准农田分布在洪水泛滥区，面临水灾威胁风险较高；部分中低产田的配套基础设施相对缺乏，对气候变化和极端灾害的抗灾能力略显不足。如：西南区域抗旱设施建设相对滞后，抵抗旱灾能力较弱[3]；而北方区域排涝设施建设相对不足，抗水灾能力较弱[4]。
耕地水土健康支撑能力下降可能会影响耕地资源可持续利用。一是耕地总体水热条件变差，可能会降低生产潜力。“三调”结果显示，位于一年一熟地区的耕地增加了0.99 亿亩，占比由“二调”的40.37% 上升为“三调”的47.87%；而水热条件更好的一年两熟区耕地数量减少、占比下降。
二是耕地土壤退化，可能造成生产能力降低。《2019 年全国耕地质量等级情况公报》数据显示，当前我国有效耕层厚度一般在12 ～ 15 厘米，71.24% 的耕层在20 厘米以下。
三是北方地表水污染和地下水下降，可能会降低生产稳定性。依据2021 年《中国生态环境状况公报》，海河流域和辽河流域水质监测断面Ⅳ、Ⅴ及劣Ⅴ类水超过40%。同时，北方地下水下降区已从黄淮海平原区向北扩展到了内蒙古东部和东北地区。
原因分析
耕地利用的高成本性，是耕地用途不稳定的诱因。当前，我国户均耕地规模较小。随着劳动力成本上涨，种地成本也不断提高，进而推动了耕地用途的转变。相应地，随着用于农业生产的耕地质量下降和耕地利用比较效益降低，农业生产成本逐渐增高，促使耕地用途不稳定。如，南方地区水稻种植面积减少，并伴有弃耕和“水改旱”现象。
耕地流转费用增加是耕地稳定性变低的微观动力。目前，农户将耕地流转给新型农业经营主体，流转费用一般为每年每亩500 ～ 3000 元不等[5]，流转时间为2 ～ 3 年不等，且流转费用逐年调整，进而抬高了耕地种植成本。此外，流转费用增加了新型农业经营主体的粮食种植成本，致使耕地用途不稳定。为了向农户支付耕地流转费用，新型经营主体不得不改变耕地利用方式，以实现投入资本的预期回报。
极端天气频发是耕地抗灾减灾能力变弱的直接原因。已建成的高标准农田对气候变化特别是干旱、洪涝、高温、热浪、低温等极端天气灾害抵抗力较低。目前，全国大部分地区高标准农田建设资金不足，在建设工程任务数量要求的约束下，不能完全兼顾配套灌溉、排水和防护林网等工程。
相关对策思考
启动耕地质量隐患排查工程，对耕地质量空间稳定能力、抵抗能力和健康支撑能力进行系统诊断与评估。一是实施耕地空间稳定能力的精准调查、评价与诊断工程。依据“三调”成果，采取部门联动方式，精准排查北方耕地侵占生态用地、永久基本农田用途转化以及补充耕地的弃耕风险；采用清单式方法，分类评估耕地空间稳定性；依据调查与评价结果，制定我国耕地空间稳定能力提升的管控策略。
二是精准评估气候变化对耕地抗灾减灾抵抗能力的影响。研判气候变化对我国耕地及粮食生产能力可能的影响以及重点区域，提出适应气候变化的耕地质量建设策略；综合评估已建成的高标准农田对极端干旱、洪涝、高低温等灾害抵御的能力，并分析风险隐患范围、频率、程度，按照轻重缓急原则，巩固提升高标准农田“旱涝保收”的能力。
三是综合调查耕地水土健康支撑能力下降的重点区域。对北方新增耕地占用生态用地状况进行详查；对北方地下水下降范围、面积和程度进行调查评价；对耕地土壤退化状况进行系统分析和总体评估。
实施耕地质量保卫行动，根除耕地质量风险隐患。一是保障耕地稳定性。提升西南山区和黄土丘陵区潜在弃耕地耕作条件；稳妥推进退林还耕工程、严格控制新增果园占用永久基本农田。
二是优化水田布局。适当压缩北方水稻种植面积，控制旱地改水田规模，且严格控制新增水田面积；严格控制南方“水改旱”规模，提升南方水田稳定性，有序增加南方水稻种植面积。
健全耕地质量协同管理机制，提升风险隐患治理能力。一是启动耕地质量建设与巩固工程。巩固高标准农田建设成果，有针对性地实施基础设施再提升工程，同时启动西南山区和黄土丘陵区中低产田提质改造工程。
二是保障国家“藏粮于地、藏粮于技”战略的实现。强化耕地“数量、质量、生态”三位一体协同保护目标；制定统一规范的耕地质量调查、评价与监督管理规范和标准；创新耕地质量建设与持续利用的协同保障政策。
〔本文支撑课题为国家社会科学基金重大项目（19ZDA096）〕
参考文献：
[1] 孔祥斌, 党昱譞. 永久基本农田制度演变的内在逻辑与思考[J]. 中国土地, 2022(5): 12-15.
[2] 赵育恒, 谭永忠. 中国第二次土地调查以来省域耕地利用时空变化[J]. 水土保持通报, 2020,40(1): 204-212.
[3] 陈正发. 云南坡耕地质量评价及土壤侵蚀/ 干旱的影响机制研究[D]. 重庆: 西南大学,2019.
[4] 卓乐. 中国农业基础设施的粮食增产影响机理研究[D]. 湖南农业大学,2021.
[5] 徐羽, 李秀彬, 辛良杰. 中国耕地规模化流转租金的分异特征及其影响因素[J]. 地理学报, 2021,76(3):753-763.
（作者孔祥斌为中国农业大学土地科学与技术学院教授，李亮、廖宇波、党昱譞就读于中国农业大学土地科学与技术学院。全文转载自《中国土地》2023年1月刊）
