全民所有制下，自然资源资产国家所有权已经发展成为追求全民福祉和社会公正、可持续发展以及维护国家安全的重要权利。
自然资源资产国家所有权的实现过程，需要体现自然资源资产的生态性，满足高质量发展的要求。
全民所有自然资源资产国家所有权的公共利益性，决定了其权能的行使需要兼顾长远发展目标取向并接受公众的监督。
当前，国家启动的全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作，是践行“两山理论”的重要举措，也是探索解决自然资源支撑发展与保护之间矛盾的重要路径。
完善自然资源资产产权制度
2018年机构改革之后，自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。根据《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，我国明确提出基本建立“统一行使、分类实施、分级代理、权责对等”的所有权委托代理机制的目标任务。
自然资源资产产权是由所有权、使用权（经营权）、收益权和处分权共同构成的一组权利束，其中每一束权利均可通过不同的实现方式发挥其权利作用。自然资源资产管理体制改革的关键在于产权制度是否完善。在这一组权利束中，所有权是确定资源资产归属的标志，也是所有者实现自身权益的关键，其他的权利都来自于所有权。高效的资产产权制度体现在：所有者的权能是完整的，且具有明确的权能边界，可以享受到自主的使用权和处置权，并获得与权能相匹配的收益权。
全民所有制下，自然资源资产国家所有权已经发展成为追求全民福祉和社会公正、可持续资源发展以及维护国家安全的重要权利。在我国现行的自然资源资产管理体制中，真正的所有权主体是全体人民，国家对自然资源享有的是主权意义上的代表和代为管理的权利。这可以从罗马法的共有物和公有物理论、大陆法系的公产（公物）理论以及英美法系的公共信托理论三种比较普遍的理论中探寻其渊源。
罗马法的共有物和公有物理论主张，自然资源具有很强的公共性，应当保障社会共同体成员利用公共自然资源的基本权利，其所有权应被社会共同体成员共同并且平等地行使。大陆法系国家发展出了公产（公物）理论，强调对公共财产实行特殊保护，行政主体必须承担维护其良好状态的强制性责任。英美法系的公共信托理论认为，自然资源要素是全体公民的共有财产，公民采取委托政府代为管理的形式，从而在公民与政府之间建立起信托关系。相比之下，英美法系的公共信托理论对我国自然资源资产国家所有权的实现更具有借鉴价值。
兼顾生态效益和经济效益
自然资源资产的国家所有权，集中反映了国家所代表的利益的公共性、全民性。实行自然资源资产全民所有制，即全体人民对生产资料的独占，国家的生产资料只能是全社会的共同生产条件，为全民服务。在我国，国家所有权是全民所有制在法律上的具体体现，指的是国家对国有财产的占有、使用、收益和处分的权利，所以跟其他所有权一样，也具有排他性、独占性、全面性和永久性。
国家作为物权主体具有抽象概念，尽管拥有政治权利、财产权，但只能由特定的行政机关或法人组织来行使。这使得国家所有权的行使主体拥有了公法和私法的双重身份和法律关系，它不仅能够与其他民事主体建立起平等的私法关系，同时也要承担某些公权力的责任。
自然资源具备两重性，不仅是人类赖以生存和发展的资源基础，也是一种重要的环境要素。保护好自然资源，才能实现满足人类当前需求和提高未来福利的目标。自然资源资产国家所有权的实现过程，需要体现自然资源资产的生态性，这也决定了国家不能只注重经济效益，而应兼顾生态效益和经济效益，满足高质量发展的要求。
接受公众监督
自然资源资产的利用过程，体现经济、文化、生态、社会等多功能属性。保障有利于社会总体发展的自然资源资产多功能属性协同实现，是全民所有自然资源资产权利设定的核心本质。
自然资源资产是重要的生产资料，全民所有制下的自然资源资产国家所有制，也体现为社会主义经济制度下自然资源作为生产资料的全民所有制。生产资料的有效利用，支撑国家经济社会发展，是社会主义经济制度的基本要求，也是自然资源资产国家权能实现的基本义务。
自然资源全民所有体现全民意志，维护公共利益。贯彻全民意志是实现国家所有权主体全民性的依据，也是宪法规定自然资源属于国家即全民所有的法治体现。因此，自然资源国家所有权行使，应当以维护全体公民利益为目标，以相关法律法规为准则，防止政府或私人将公权力变为谋私利的工具。
基于上述基本认识，国家所有权行使要兼顾可持续发展与生态文明的长远目标取向。因其关系到长远发展和跨代公共利益，因此在行使自然资源资产国家所有权时必须受到一定程度的规制，不能为了追求短期经济效益而不顾及全民的长期可持续发展利益。
全民所有自然资源资产国家所有权的公共利益性，决定了其权能的行使需要接受公众的监督。全民作为自然资源资产国家所有权的主体，对于政府代表国家行使自然资源资产国家所有权的行为有监督权，政府代表国家行使自然资源资产国家所有权，理应接受全民监督。这是我国自然资源国有资产管理体制改革的必然要求，也是自然资源全民所有制的重要体现。
（王健，中国农业大学土地科学与技术学院土地管理系主任、副教授、博导，中国土地政策与法律研究中心秘书长。转载自《中国自然资源报》2023年6月16日）
