围绕中国土地制度，经济学、管理学、法学、社会学等诸多学科各有其研究方法、研究范式、研究对象，对同一片土地，大家有着不同的解读，实属正常，但是同时也囿于坚固的学科壁垒，各说各话、互不理解也是常态。实际上，土地问题的应然方向是多学科的交叉研究，这已是各界共识，即便如此，实践起来却非常困难，面临“隔行如隔山”的学科鸿沟，克服自身“武功”形成的概念体系和先入为主的已有观念，去深入理解另一学科是非常耗时且极为艰辛的。经济学中“乱花渐欲迷人眼”的诸多模型、公式足以“劝退”门外汉，法学中“近乎咬文嚼字”般的严谨表述以及如金字塔般的概念体系，也足以让人“似懂非懂”。
《土地经济学论纲》却是一本对门外汉很友好的书，让人能够“很经济”的学习土地经济学。该书洋洋洒洒数十万字，竟然少有模型公式（仅有的一些主要是土地供求关系部分），同时能将土地经济学的基本规律娓娓道来，讲清土地经济学的基本问题。其中很多内容均能在土地法学上产生共鸣，在这里，既是在探寻土地经济学的基本规律，同时也是在寻找土地法学的基本规律，最典型的就是，土地的本质属性决定了土地经济规律的特殊性，也决定了土地法律关系的特殊性。
一、耕地保护乃至土地法的核心问题是平衡公权管制和私权保护
在土地治理中，一个经常被提起的问题是，为什么我们动用了如此多的制度工具，制定了很多“最严格”的法律政策，耕地保护、粮食安全、土地资源节约集约利用等“定调”不可谓不高，手段不可谓不严，但是违法用地问题却一茬又一茬，如“春风吹又生”，专项整治行动一轮又一轮，效果却并不达预期。这些现象表明，土地治理的政策、制度、方式等，都需要符合土地经济学的基本规律，符合土地法学的基本原理，否则可能会南辕北辙、缘木求鱼。例如耕地“非粮化”有其内在的经济诱因，若要实现“良田粮用”也必须尊重经济规律。立法同样如此，法律不是恣意的，需要遵循客观规律。如亚里士多德曾指出：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从。而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”
土地法的良法善治，核心便是平衡公权力和私权利，理顺公益与私益的关系。《土地正义》和《土地经济学论纲》均对此有着非常精彩的阐释，指出土地问题的本质就是解决公私矛盾，“土地作为生产要素和财产，其财产权必须得到私法保护，同时，土地所具有的公共属性又决定了土地资源配置与利用过程中往往受到公法管制。”（《土地经济学论纲》第205页）。故而，土地法律制度的核心问题就是平衡公权管制和私权保护，这在耕地保护上尤其如此。
中国自二十世纪八十年代以来，逐渐建立了以规划为依据，以土地用途管制为核心的土地管理制度，为保护耕地，控制建设用地面积发挥了重要作用。但是在土地财产权益多元化的背景下，当下的土地用途管制难以获得被管制者的普遍遵守，制度运行步入了失灵的尴尬困境：一方面，我国执法部门开展了多次治理乱占耕地建房的整治行动，针对“大棚房”、乱建别墅、“小产权房”等问题进行严厉打击，不断加大对耕地违法行为的处罚力度，另一方面却是非法改变耕地用途、违法占用破坏耕地的现象“有禁无止”“屡禁不止”。“非粮化”、撂荒、耕地质量下降等问题接踵而来。其很大程度上缘于当前耕地保护在制度设计上未能平衡其中的私益与公益、权利与权力的关系，导致公权管制与私权保护二者之间的价值偏倚。
二、耕地上的“土地物权+公共役权”公私二元权利（力）结构
土地用途管制制度已实行二十余年，时至今日，其基本问题已经从技术层面的科学性转向管制权力的合法性与多元利益配置的合理性，当前制定《耕地保护法》需要回答一个至今仍未充分探讨的问题：耕地用途管制的合法性基础是什么，意即，在法律上耕地为何被特殊管制。这关系到公权力对耕地进行管制的权力依据和边界，以及如何进行补偿等一系列问题。
耕地在民法中被纳入物权的调整范围，是土地所有权、土地承包经营权的客体，但是权能受限，并受《土地管理法》严格管制，多受民法学界诟病，其原因在于耕地上承载的公法权利（力）被忽视，没有厘清耕地上由土地物权和公共役权组成的公私二元权利（力）结构。
土地权利不是单纯的民法物权，而是“私法权利+公法管制”的内在统一（《土地正义》第206页、《土地经济学论纲》第205页）。耕地上除了承载私法性质的集体土地所有权与土地承包经营权等财产权，同时还因公共利益而被施加公法上的权利（力）。这种公法权利（力）便是公共役权，使供役地负担公法上的一定消极义务，例如土地权利人不得违法改变耕地用途、不得严重破坏土地生态环境、不得对耕地造成永久性损害等。《土地管理法》第30条、《基本农田保护条例》第17条等关于耕地用途管制的规定都是为了实现某种公共利益，由法律直接规定而产生公共役权，使相对人负担某种不作为义务。将公共役权作为耕地管制的权利（力）基础，一方面可以为耕地基于公共利益而受到公权限制作为依据，另一方面则为耕地权利人因受此种限制而获得相应补偿提供支撑。政府则基于该公共役权，对耕地享有公法上的管理权，包括管护、除去妨害等内容，以维持耕地的生产功能、生态功能等公共价值，该管理权为我国实践中政府的用途管制权、农田建设职能、国土整治职能等提供了公法权力基础，使之能够突破土地物权而作用于承包耕地上。政府的此种管理权既是一种权力，同时也是一种公法义务和职责，政府不得怠于履行或抛弃，否则将因不作为而承担公法责任。土地权利人则须在公共役权的限制下行使私权，同时也因受到此种权利限制而有权主张利益补偿。
通过权利（力）结构的分析可以看出，耕地上同时负担私权利与公权利（力），其所受的公法管制成为由耕地本身性质所决定的权利内容之一，是内在的而非外在的，即便耕地的财产权属发生移转，也不改变其上所负担的公法管制。
三、耕地保护的未来走向：由价值偏倚到平衡
现行法律政策在关于用途管制的规范中使用了大量的“必须”“不得”“禁止”表述以保护耕地，实施方式倚重公权力强力管制，对被管制者的利益补偿规则却较为疏漏，补偿原则、补偿方式、补偿标准等均未明确。以私法视角分析，耕地保护用途管制制度是以限制土地物权和土地发展权来实现的，土地权利人理应获得相应补偿，这种补偿是农民土地发展权受限的对价。在市场经济下，不同用途下土地价值差异巨大，不论是作为土地所有权人的农民集体，还是土地承包经营权主体的农民个人，其土地物权被规划与用途管制限定在农业用途上，却并未获得与之相对应的补偿，无法分享潜在的巨大土地增值收益，自然无法调动农民个人与集体保护耕地的积极性，很多关于耕地保护、质量提升的法律政策和技术手段难以落实。
故而，制定耕地保护法必须平衡公益与私益、公权与私权的关系，防止过度重于公权管制而疏于私权保障，否则会走向价值偏倚，导致法律无法真正得到落实。
公权管制是有限度的。在耕地保护中，通过公权力限制土地权利是必要的，同时亦应是有限度的。该限制应以公共利益为前提，非以公共利益为目的便不得进行管制。除此之外，其在适用范围上也存在边界。公权管制对调整种植结构、解决“非粮化”，以及承包农户撂荒问题不宜直接强制介入，而应尊重农民的经营自主权、尊重市场规律。解决耕地“非粮化”、撂荒问题，需要综合搭配运用公法和私法上的多种制度，以公共役权结合征收、合同、托管等不同强制程度的制度组合形成“工具箱”，而非一味地管制。
建立公平合理的耕地保护补偿制度。基于粮食安全而使耕地负担公共役权，农民个人和集体的土地权利因此受到用途管制等限制，这种限制是为了公共利益，但是这并不意味着是无偿的。如果公权力对私权利的限制超出了权利人应承受的社会义务范围，就会受到财产上的“特别牺牲”，构成“过度限制”，那么就必须对权利人的“特别牺牲”进行补偿。土地权利人受公共役权和用途管制而不得任意改变耕地用途，土地财产利益被限缩，这种限制便已超出社会义务合理范围，为保障粮食安全而承受了“特别牺牲”，就应获得补偿。我国目前已开展的关于耕地保护补贴或奖励方面的实践，存在资金来源受限、地区差异明显、补偿标准过低等现实困境，应尽快建立公平合理、方式多元灵活的耕地保护补偿制度。
作者：吴昭军（中国农业大学中国土地政策与法律研究中心）
参考文献：
1.甘藏春：《土地正义——从传统土地法到现代土地法》，商务印书馆2021年版；
2.朱道林：《土地经济学论纲》，商务印书馆2022年版；
3.吴昭军等：《公共役权视角下耕地管制的法权基础与制度完善》，载《中国土地科学》2023年第1期。
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