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学术视点

王 健:我国农用地交易数字化发展的困境及其出路

发布日期:2022-12-20浏览次数:信息来源:土地科学与技术学院

核心提示:本文认为,将强烈的交易需求与农用地基础大数据系统衔接,从而构建全新的农用地交易数字化网络,是农用地利用效率提高和全生命周期发展的关键,也是实现交易标准化、业务规范化、数据统一化、信息对称化、平台可信化的先进管理模式的探索发展方向。


农用地交易是指通过有偿转让的方式,进行农用地经营权和国有农用地使用权的各类让渡。与海外发达国家和地区农用地私有制下土地所有权买卖不同,在我国农地制度的基本设定下,农用地交易以“流转”为核心方式,体现了农用地经营权在不同使用者手中的流动,狭义上也称之为“土地流转市场”,广义上还包括各类出租、作价出资、入股、托管等。农业农村部最新统计数据显示,截至2020 年年底,全国承包耕地流转总面积5.32 亿亩,占家庭承包经营的耕地面积比例为34.08%;土地流转市场服务覆盖全国近60%的涉农县。

随着我国城镇化和农业现代化不断发展,农村劳动力大量转移,新型农业经营主体不断涌现,农用地交易的需求也不断增强。我国各地陆续成立了各级各类农村产权交易平台,在一定程度上推动了农用地交易的数字化发展。

农用地交易发展的三个阶段

集体内自发的无序交易阶段。始于改革开放初到20 世纪末,农用地交易的面积较小,数量有限,主要是在农户之间,大部分是具有一定亲属关系的农户之间的交易。此阶段的交易具有“代管”的意思,其目标主要是农户进城后避免农用地撂荒,主要采用口头协议的方式进行协商。这一阶段农用地交易没有可靠性,未通过规范合同明确相应的权利义务,容易形成交易风险。

规模化与现代化农业生产的交易阶段。始于21 世纪初,随着工业化、城市化发展和农村劳动力转移,农用地交易中出现了农户之外的组织,包括拥有农用地所有权的村集体和用地的大户或工商企业。此阶段交易具有规模化特征,以规模化生产为目标,村集体组织直接涉足和组织农用地交易。这一阶段存在农户的主体地位被村组织侵占问题,导致农户没有主动权和话语权,并给小农流转土地造成一定的竞争压力,且易导致“非粮化”“非农化”等风险。

区域交易所与规范化的交易阶段。始于2010年前后,农用地交易具有了规范化的程序,都要签订正式合同并进行多方认证,形成初步的信息电子化。通过交易平台,农用地交易的信息进行电子化储存和展示,交易服务开始多样化,出现了网上竞价、交易结算、抵押融资贷款业务和电商服务平台,但也存在一些典型问题,如多方认证过程时间较长、信息整合程度较低、各系统平台未能较好地互联互通等。

阻碍发展的根本原因

从实践上看,不同发展阶段下,农用地交易的发展主要受制于以下四种困境。

农用地产权的细碎性。这一特点主要体现在集体农用地流转上。在家庭联产承包经营制度下,农用地产权分布具有细碎性特征。农用地交易需要面临如何与多个农户同时打交道,以及如何使用细碎的土地开展适度规模生产的问题。细碎化还会带来信用风险。因为大量的农用地经营权交易发生在农户端,交易可信度限于一定的辐射距离,仅依靠熟人介绍、村集体对外发布、用地主体自询等方式,难以实现土地交易的高效率,且会产生高额交易成本。这往往需要通过村集体合作社等组织先行将土地集中规模化后再进行交易,但由此可能会增加信用风险,也易产生腐败现象和道德困境。

农用地交易的本地性。农用地交易更容易在本地主体间发生。因其可信度有一定的距离辐射范围,农用地的利用具有本地特征。其本地性特征还体现在各地单一农用地交易平台规模较小、运营经济效果不佳、市场交易量小、交易效率低、农用地交易服务半径较小等方面。此外,还会带来因规范和制度缺失,不能有效保障农户和用地主体合法权益的问题。农户农用地经营权一经转出,易与集体和用地主体脱离,难以实现其合法的权益诉求。用地主体也面临着农户不遵守合同、临时变卦的风险。村集体作为土地所有者,也经常会干涉交易条件和土地使用。

与农户主体意愿不匹配。农户对农用地的认知和意愿与用地主体(大户、企业等)有差别。一方面,相关所有权与承包权必然会对农用地有所诉求,这种诉求在农用地经营权行使过程中何时会出现,仍难以确定,因土地权属界定、变更和流转而引发的矛盾不可避免,农用地交易中经常出现土地纠纷、信用违约、投机侵权等问题。另一方面,当前农用地经营权交易经常独立于村庄治理和政府土地管理体系,缺乏有效的监管。而且,农地交易的类型主要以转出与转入方彼此协商的线下交易为主,农用地的后期使用难以监管。更要注意的是,土地经营权交易后脱离了传统村庄中道德约束和村规民约的非正式监督,连本村村民都不一定知道是谁在用地、怎么用地、用地收益如何分配,更谈不上监督管理。

农业经营风险与价格指导缺位。农用地交易与普通商品交易的最大差异在于农用地交易是为了经营,但农业经营有风险和周期性。农用地交易陷入困境或出现违约行为的很大原因是经营遇到灾难性事件,进而导致难以履约。因此,限制农用地交易或出现农用地交易价格严重偏离等问题的很大一部分原因在于,农用地交易中缺乏对农业经营风险的评估和研判。这也导致农用地经营权交易难以匹配农业产业发展的基本规律,不能帮助土地利用主体规避农业生产风险。农户为规避租金支付风险,往往要求一次性支付多年租金,这直接抬高了用地者成本。农用地资本性虽然得到了体现,但同时也占用了土地使用者用于农地生产和改善土地的资金,降低了土地的生产效率。

总体而言,信息不对称是农用地交易四种困境的根源,主要体现在交易信息的难以获得、细碎化信息难以形成关注、农户意愿难以表达和获取、经营与资源配置难耦合等方面。一是农用地交易主体的信息发布能力不足,同时农用地有着多重的自然和经济属性,需求方如何清晰地获知,仍存在障碍。二是农用地缺乏价格发现机制,难以形成合理的市场价格,因此农用地交易本身的不透明性也是信息不对称的体现。三是农用地交易面临政府监管困境与高额的管理成本。农用地管理部门为遏制农用地“非农化”,出台了很多政策,也付出了很大的成本,比如采用卫星遥感相片检测、卫片执法、实地巡查等手段。这些手段可能滞后于农用地交易发展的步伐。

数字化推动农用地交易发展策略

农用地交易的数字化主要是指农用地经营权流转、经营权变更等交易模块的数字化,包括农地数据、农地权证、供需智能匹配信息化等方面。

建立农用地交易与电子政务互联互通系统。农用地交易与电子政务系统互联互通的核心在于四个方面,即“服务—流程—决策—数据共享”,每个方面都是一个循序渐进的过程。政府在农用地管理上面临着数字化带来的机遇,以信息使用和数据共享为核心的扁平化管理模式是对当前管理模式的一种挑战。笔者建议,应打破各自为政的组织模式,避免“数据孤岛”的出现,共享内外部数据。政府公共机构要正确理解并合理使用农用地交易数据信息,意识到数字化转型并非依靠单一机构和组织进行的。在现有农用地交易管理的模式下,农村产权交易平台的重复建设现象严重,主要是在各级交易系统建设中,资源共享的力度较小,面向资源需求方提供针对性信息的服务有所欠缺,交易机构彼此之间的相互协调和整体化建设的实现方式较少。特别是在政府信息机构提供查询接口方面,信息保留现象较为严重。政府和农用地交易机构作为信息资源的提供商,要努力开发出适应市场需求的农用地数字化信息资源。此外,政府机构作为重要的信息主体,更要以满足市场需求为目标,提供数字化信息资源支持。

建设农用地交易数字化资源,形成农用地交易数字产品。农用地交易供需双方要求的农用地数字化资源,如农地权属、地理位置、土壤环境质量评价信息等,都是一个系统的整体。笔者认为,农用地交易数字化需要对农用地信息资源进行深度加工,并结合大数据分析提供交易增值服务。目前,农用地数字化信息资源还缺少在各个层次上的充分挖掘,特别是缺少体现原始农用地资源价值的信息资源系统,且各级政府机构拥有80%的信息资源。因此,全国各农村产权交易所的农用地交易数据资源需要按标准进行数字化,在省级平台上建立互联互通系统,并基于大数据和区块链技术,形成农用地交易数字产品,产生数据价值。同时,还可通过挖掘数据开展交易行为分析,为市场提供更多信息,破解信息不对称问题。

发挥大数据的信息筛选和服务功能。笔者认为,实现农用地数字化,信息资源要进行科学筛选,让用户可寻找到合适的用地供需信息。农用地信息资源可进行深层次加工,按标准化要求进行处理。在数字化变革下,农用地交易数字化资源开发流程的重组有待加强。当前,许多农用地交易平台的信息资源处于一种分散、无序和杂乱的状态。虽然具有一定的使用价值,但必须要重组数字化资源开发的整体流程,包括建立数字化资源网络导航系统、农用地交易智能合约和全程监管服务系统、农用地物联网、电子政务和电子商务互联互通、定向地搜索及不同信息资源的检索系统等,同时对农用地价值等信息进行科学评估,向农用地资源供需双方提供有序的集成化信息。


(作者:王健,中国农业大学土地科学与技术学院土地管理系主任、副教授、博导,中国土地政策与法律研究中心秘书长。全文转载自《中国土地》2022年第9期。)