核心提示：自然资源总量的快速减少给人类的生存和发展带来了巨大的危害，守住自然安全生态边界的关键因素，就是实现科技创新和制度创新的“双驱动”。两者犹如车之两轮，只有深度耦合、协同发力，才能把创新驱动的新引擎全速发动起来，为自然资源利用效率的提高，提供“全链条、一体化”的支撑。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出，“全面提高资源利用效率”。这既是破解保护与发展突出矛盾的迫切需要，促进人与自然和谐共生的必然要求，更是事关中华民族永续发展和伟大复兴的重大战略问题。土地资源不仅是经济要素，更是生存性资源，是人类社会存续和发展的根本所在，理应成为“全面提高资源利用效率”这一战略部署中最重要的一环。“全面提高资源利用效率”，必须遵循“科学技术是第一生产力”的基本原理，在科技创新和制度创新的理念引领下，强化创新驱动高质量发展，为自然资源开发、利用、治理、保护和管理，提供“全链条、高水平”的全面支撑。
自然资源总量快速减少带来的危害
经济社会的高速发展及日益增加的消费正在快速消耗自然资源。联合国粮食及农业组织数据表明，世界人口数量在1961—2016 年间翻了一倍多。消费需求的大幅增长导致有限的土地资源面临着前所未有的巨大压力，全球每年约有330 万公顷森林被开发用于农业等用途。自1900 年以来，全球湿地已经减少50%。如果从1700 年算起，湿地丧失率已高达87%。同时，全球人均耕地面积也在持续下降，无序开发和过度利用导致全球约1/3 的土地存在退化问题，所造成的生物多样性和生态系统服务损失占全球年生产总值的10% 以上。
自然资源总量减少及质量下降已制约了人类未来的生存与发展。科学家警告，在全球关键的9 种地球系统演化过程中，气候变化、生物多样性损失、土地利用等多种过程已超过或接近地球系统生态阈值，并将形成难以逆转的生态退化。自然资源总量快速减少带来了严重后果：一是生物多样性受到损害；二是自然生态系统被破坏，如东北、华北平原土壤退化，西南地区的石漠化，西北地区荒漠化，都将影响到我国未来可持续发展；三是社会发展的公平正义问题。人民对美好生活的追求，要求我们更好地利用和保护资源，实现资源在全体人民之间的合理分配。
我国经济发展长期过度依赖自然资源的消耗，粗放利用问题长期存在，一些关键物资的进口依存度迅速增加。一方面，我国人均资源不足的基本国情尚未改变。人均耕地面积、人均水资源量、人均森林面积仅为世界平均水平的1/2，1/4 和1/5，且时空分布极不平衡。资源过度开发、长期持续高强度利用导致的生态系统退化问题由点及面扩散开来。自20 世纪50 年代以来，全国滨海湿地面积消失57%，华北地下水超采、东北黑土地退化、南方土壤污染等主要农区的耕地利用问题突出，农牧交错带地区大量优质草原、森林、湿地被开垦为耕地，草原生态系统严重失衡。另一方面，资源粗放利用问题依然突出。城乡建设仍以外延扩张的发展模式为主，2018 年，全国人均城镇工矿建设用地146 平方米、人均农村居民点用地317 平方米，超过国家标准上限；2017 年，万元工业增加值用水量为45.6 立方米，是世界先进水平的2 倍。随着经济发展和人均消费需求上升，自然资源需求规模效应前所未有。
守住自然安全生态边界的关键因素
系统认知自然资源保护与社会经济发展的关系。大自然本身及其功能和服务特性正在全世界范围内退化。2020 年，第二届世界科技与发展论坛上发布的人类社会发展十大科学问题，提出了自然资源领域的重大议题：自然资源总量快速减少的应对响应机制有哪些？维持和弥补全球自然资源总量，逆转因生物多样性和自然生态系统被破坏所造成的损失已经迫在眉睫。更为重要的是，土地资源和水资源是事关人类生存的基本资源，我国水土资源极度紧缺。如果水和粮食的供应出现问题，人口的生存就要出问题。因此将生存资源放在更加突出的位置并化解其总量不足、质量退化等问题，再怎么强调都不为过。其基本前提是要厘清自然资源保护与社会经济发展的关系，形成一个多维耦合、动态变化的系统认知，避免单一的生态系统或单一的经济社会系统视角。必须清醒认识到，我国自然资源禀赋和开发利用现状，决定了我国并不存在生态环境的“无人区”，在资源总量有限的前提下，资源利用方式决定了资源供给能力。人为干扰强度与自然恢复弹性决定了生态环境问题的严重程度。生态容量的“天花板”和资源供给的“保障线”共同决定了人类活动有限的合理空间。合理处理资源开发利用与生态系统关系、实现人与自然和谐共生，是自然资源保护利用的核心要义。
树立集约优先的管理理念，转向理性消费的生活方式。人类活动不可避免会干扰甚至永久改变自然生态的演化规律。建立节约集约利用资源的消费方式是保护生态环境、实现绿色发展的根本之策。只有提高自然资源利用效率，才能阻止退化、守住边界、实现节约。在资源利用过程中，加强全过程节约管理，能够大幅降低资源消耗强度。全面推动低碳循环发展，改善资源消费方式，重视资源的利用效率，减少对生态环境造成的损害，是保护资源数量不减少和质量提升最直接的、见效快的措施。这要求我们自上而下地构建好管理体系，树立节约集约利用资源的管理理念，发展节地节水技术，实现资源节约集约利用制度及政策落实的多级管控。创新规划管控和计划管理制度，深入调查资源利用过程中存在的问题。引导资源消费方式由粗放到节约集约利用的有效转变，通过科学技术等现代化手段改善资源的利用方式，提升资源利用效率，推动形成绿色发展的生活生产方式，给自然留下更多修复空间。
构建“源—流—汇”一体化的自然资源保护利用体系。自然资源保护利用体系应当职责清晰、主体责任分明，这就需要按照自然规律和管理职能，科学认识和处理好资源保护与资源利用、修复治理之间的关系。一方面，需要认识自然资源生态系统演化过程，结合生物多样性保护、陆地碳氮循环等不同场景，从时空上识别“源—流—汇”格局，根据格局与过程的关系，为自然资源保护利用提供科学依据。另一方面，要从管理职能出发，明确自然资源部门作为自然资源保护的源头，主责是确保自然资源总量够用、质量好用、生态稳定；农业、住建、水利等各部门主责是确保自然资源用得好、效率高、产能够；自然资源利用的后果在生态环境，主责是土壤、水、大气环境的治理。三者从源头、过程、末端各负其责，利用过程中的严格控制无法替代自然资源资产核算等源头管理，也不能不接受因利用带来的水、土、气污染后果的严惩，自然资源保护需要“源头严防、过程严管、后果严惩”三管齐下。
科技创新和制度创新共同提升资源利用效率
依靠科技创新破解自然资源总量快速减少世界性难题。遏制自然资源总量快速减少的势头，必须推动科技创新和倡导理性消费的全面有序展开，通过科技创新真正使经济发展从过度依赖自然资源消耗的模式中解脱出来，以科技创新驱动能源结构优化和能源消费转型升级，逐步实现生存资源的可再生与经济资源的可替代。通过基础理论增强系统认知，是当前从科学研究到管理决策的薄弱环节。一是开展土地资源演化过程、空间分布规律与驱动机理研究，面向可持续发展探索土地生态安全边界。二是研究资源供给保障理论与技术，探索耕地资源质量和生产力提升、非传统农用地资源开发利用、城镇建设用地高效集约利用、矿区废弃土地资源再利用等技术。三是研发服务自然资源管理的高性能土地计算技术，构建土地资源政策决策平台，实现土地资源利用预测预警和智能决策。
增强自然资源整体保护、系统修复和综合治理的科技支撑。重点是加快关键技术研制，研制土地资源与人口产业环境的权衡协同、土地资源利用潜力提升分析技术，研究耕地健康评估诊断与保护修复、矿区土地生态恢复与重建、受损与退化土地恢复、自然资本维持与生态产品供给等技术。探索流域（区域）土地利用与可持续发展模式，为我国东北黑土地、华北平原气候敏感区、边际耕地等重要区域保护修复提供系统化解决方案。加强自然资源监测，研制自然资源实时感知技术与国产化装备，实现实时化数据保障、精准化调查监测、知识化监管服务、智慧化综合治理。
构建耕地资源健康管护体系。当前，缺乏高水平的科技创新平台是耕地生态和耕地健康管护面临的最大制约因素，需要凝聚科技力量突破耕地健康科技瓶颈，强化土壤、水土资源、生态景观、植保、气象、地理信息等多学科联合攻关，以实现耕地资源的可持续利用。当前，亟待针对优质耕地、中低产耕地、边际耕地、“问题”耕地的不同生态管护需求，在东北黑土地、华北气候敏感区、西北生态环境脆弱区等典型区域创设国家级科技创新平台，配套激励政策、形成协同合作机制、加大经费投入，提供不同区域、不同类型耕地资源保护利用的整体解决方案。同时，将耕地质量、耕地生态、耕地健康纳入耕地“大熊猫”保护相关法律法规，统筹各级政府、各部门耕地保护与生态系统服务管理政策目标。围绕全球可持续发展目标的管理要求，按照耕地“三位一体”保护的关键环节明确管理责任，利用信息化手段加强监管服务。同时，坚持科技创新与科学普及两翼齐飞，全面提升耕地保护人才队伍的科学素质和正确行为能力。
进一步提升节约集约用地政策地位。只有大幅度提高了土地资源利用效率，生产和生活的空间才能适度压缩，为自然的修复恢复提供更大的空间或更多“留白”。当前，我国土地粗放利用、效益低下的现状并未完全改变，迫切需要以主体功能区规划和国土空间规划为依据，以保护资源和保障发展为目标，以国土整治和生态修复为手段，探索节地技术、节地标准，引导土地立体开发利用，全面实施节约集约用地战略并提升其政策地位。这是守住自然生态安全边界的根本保障，也是创新引领国土空间高质量发展的重大战略需求。
加强节地技术实践应用和技术模式推广。将我国新近积累和实践探索的一批实用技术尽快应用到管理的各个环节。基础设施建设类，如铁路、公路、水利等，通过采用先进技术减少土方工程、避免开挖大量土地。新产业、新业态类，如风能、光伏发电等新能源产业项目建设，通过高架或深埋、就地并网等技术，减少对土地的占用。城市土地开发利用要综合考虑地上地下空间、功能复合、生产生活生态效益等因素。乡村建设用地要注意盘活存量建设用地用于农村一、二、三产业融合发展和观光农业、体验农业、创意农业、休闲农业与乡村旅游等新业态，促进县域经济发展。
（作者分别供职于中国农业大学土地科学与技术学院和自然资源部国土整治中心，林倩、王欢对本文有贡献。全文转载自《中国土地》2021年第7期）
