土地市场运行遵循什么规律？
朱道林 程 建
党的十九大报告指出“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。”土地要素作为经济社会发展基本空间载体，土地要素市场化是推进经济体制改革的必然要求。2020年3月，中共中央、国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，“推进土地要素市场化配置”位列首位，反映当前深入推进土地要素市场化改革之于国民经济发展的重要性和紧迫性。然而，人类社会有史以来，土地公有制下的配置效率低下与土地私有制下的垄断兼并始终是一对矛盾，让人类始终面临两难选择。因此，土地市场运行究竟遵循什么规律？土地要素市场化配置有没有边界？科学推进土地要素市场化改革需要遵循什么理论规则？
一、市场化的现实问题与理论争鸣
改革开放后，中国政府选择了渐进式市场经济改革路径。在计划经济向市场经济转型过程中，土地要素市场化改革也拉开大幕。
改革首先发轫于农村，1978年家庭联产承包责任制改革实现了土地所有权和使用权的分离，为土地市场的建立做好了制度准备；1984年中央“一号文件”首次提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”，为土地流动提供了契机，农地流转正是以此为起点发展起来；20世纪80年代末，农村土地“两权分离”的经验开始应用于城市土地，深圳市建设用地出让“第一槌”敲开了中国城市土地市场，国有土地从“无偿、无期限、无流动”成功实现“有偿、有期限、有流动”使用。
城市土地市场的建立实现了土地资产价值，保障了城市建设和生产需要，支撑了城市经济发展，在此过程中也实现了地方财政和居民的财富增加。但是，这一过程中也出现了不少问题，最直接的是导致了地价房价高企，如今涨不得也降不得，继续上涨可能导致民生困难和政治不稳，下降则更可能引发宏观经济风险，甚至直接威胁经济转型。市场化带来的困境不仅发生在中国，回顾12至19世纪英国“羊吃人”的圈地运动，处在资本主义国家原始资本积累初期，土地被一些官僚资本、贵族以和平购买甚至强制性方式侵占。可见，当限制土地市场化配置时会影响效率，但是当全面实施市场化配置时候又会出现垄断与兼并的危机，进而影响土地作为生产要素保障生产与生活的基本需求，甚至引起社会危机。
土地市场化配置的公私矛盾不仅体现在实践中，理论上的分歧同样尖锐。十八世纪的法国启蒙思想家、哲学家卢梭在其所著《论人类不平等的起源和基础》中提出，私有制首先产生于对土地权的要求，谁第一个把一块儿地圈起来并想到说“这是我的”，而且找到一个头脑十分简单的人，居然相信了他的话，谁就是文明社会的真正奠基人。经济学之父亚当·斯密指出，看似杂乱无章的自由市场实际上是个自行调整机制，自动倾向于生产社会最迫切需要的商品种类和数量，通过“看不见的手”能够实现资源的最优配置。新制度经济学鼻祖科斯更明确地指出，因为交易费用的存在，不同的权利界定和分配，会带来不同效益的资源配置，所以产权制度的设置是优化资源配置的基础。 然而，另一些理论先哲则持完全相反的立场。法国政论家、经济学家蒲鲁东在其著作《什么是所有权》中强调“所有权就是盗窃”“土地是不能被私有的”“所有权是不能存在的”。马克思则通过系统研究资本主义运行逻辑，认为私有制社会中对立阶级之间的斗争具有不可调和性，统治阶级需要以强制性的方法来统治被统治阶级以便维持自身的生存。而这些强制性的方法逐渐演变成为统治阶级对被统治阶级的榨取和剥夺之工具。统治阶级为把阶级关系维持在符合统治阶级利益的秩序和范围之内，就形成国家和法律。孙中山自称提出“耕者有其田”主要受《进步与贫困》的影响，该书作者亨利·乔治提出“土地私有是不公正的”，所有人都有使用土地的平等权利，就像他们有呼吸空气的平等权利一样。
可见，无论是人类社会的土地制度实践，还是理论先哲的学术思想，在面对土地公私所有乃至市场化配置的认识，均存在争锋相对的矛盾。那么，土地市场化配置究竟遵循什么样的规律呢？该如何对待市场机制在土地资源配置中的作用呢？必须从土地本质属性予以认识与讨论。
二、土地的本质属性决定土地市场化配置规律
研究土地问题，必须遵循土地本身的本质属性。归纳来说，土地具有自然属性、经济属性与公共属性。土地的自然属性取决于其是自然产物，表现为具有位置固定、总量有限、可永续利用、多用途使用等特性，这是土地的基础属性，决定了土地是区别于其他资源乃至资产的。土地在投入人类利用过程中，产生了经济属性、公共属性等延伸属性。土地的自然属性、经济属性、公共属性共同决定了研究土地经济规律的特殊性，决定了土地市场运行的规律。
首先，土地自然属性是基础。
任何土地利用或者针对土地的经济行为都必须遵循自然属性，比如坡度太大不宜开垦，必须退耕还林，防止水土流失；软土地基，必须予以加固方能用于建设建筑物。遵循自然属性是保障土地资源可持续利用的前提。在基于土地自然属性进行经济学考察时，一方面土地总量有限，不可再生，不是无限多，决定了自然供给无弹性；另一方面，土地作为生产要素，属于自然要素，不可人类创造，又是影响生态环境的重要基础，决定了必须以合理开发与有效保护为前提进行开发利用。土地的位置固定性，决定了土地作为商品进行交易必须以产权交易为基础或形式，决定了土地权属登记的必要性。因此，土地自然属性决定了土地经济属性的特殊性。
其次，土地经济属性是结果和手段。
土地投入人类利用，是不可或缺的生产要素，决定了其具有经济属性。土地的经济属性表现在肥沃程度、质量优劣决定土地产出，影响土地利用的经济结果，进而影响其价格。土地位置固定决定了其区位差异，影响利用方式、利用结果，进而影响其价格；土地位置固定往往还引起特定土地条件的垄断。合理利用土地，能够产生良好的经济结果，包括土地作为生产要素的产出和土地作为财产的价值，乃至投资价值等。同样，也可以利用土地经济机制诱导和调控土地利用。
再次，土地公共属性是规则。
土地具有公共属性，决定了土地资源配置利用与收益分配的特殊性。一是土地分配的规则。古今中外，为什么要防止土地过度集中？土地一旦集中在少数人手中，就会引起社会动荡，而要解决社会动荡，“平均地权”“耕者有其田”往往就是最重要、也是最有效的解决路径，以保障“财富的生产与分配的平衡”。当然，从土地经济可持续性的角度来说，这种革命式的强制性没收并不是最合适的方式，但是往往是在社会土地分配出现严重不公平时的不得已措施。二是土地利用方式选择的规则。这就是用途管制，也是土地作为财产区别于其他财产的主要特征。土地资源总量有限，并具有多用途性，且不同用途给产权主体带来的收益往往存在巨大差异，那么一定区域内的土地究竟作为何种用途，必须通过规划等公共政策乃至法律手段予以确定，遵循公共利益、整体利益最大化规则。当然，在满足公共利益、整体利益最大化的同时，往往会损害部分私人利益、产权主体利益，对这部分利益的损害只能遵循公平补偿原则，而非基于市场交易的利益博弈原则。三是利益分配的规则，尤其是利益再分配的规则。即由于用途管制导致土地收益存在的差异，要基于公平原则通过征税等方式实行收益再分配，防止由于公共政策、乃至市场因素导致少数人获取暴利。国际上通行的针对不同用途土地区别征收财产税、土地增值税、资本利得税等，均是遵循这一规则的具体体现。
因此，由于土地是自然产物，总量有限、位置固定，因此土地资源配置不能像普通商品那样完全遵循自由市场规则，必须适度保障人们的基本生存需求，因此“耕者有其田”“居者有其屋”成为基本前提；土地作为生产要素，且总量有限、位置固定，尽管土地可以构成经济资财，但不能允许投资功能冲击其生产功能，因此土地经济属性是手段而不是目的；土地公共属性决定土地市场化配置过程中必须服从用途管制和利益再分配原则，以解决公平问题。
对于土地来说，过度强调市场机制的作用与完全否定市场机制的作用，都是错误的。首先，产权清晰是客观要求，但与所有制无关。即使是在土地公有制条件下，我们依然可以通过所有权与使用权分离实现私权配置，从而满足市场交易对产权明晰的要求，中国城市土地使用权市场就是例证。其次，市场机制是必然选择，但与政府干预无关。人类社会发展到现在，市场机制已经被证实是配置资源的最有效方式，这一点毋庸置疑。对于土地要素而言，市场机制发挥基础作用并不排斥政府干预，政府干预是由土地公共属性决定的。第三，市场机制并非万能，秩序有度是基本前提。土地制度改革与政策设计，如果不遵循土地经济的本质规律，而过度追求土地的经济结果，必然导致失败。
作者：朱道林，中国农业大学土地科学与技术学院教授、副院长，中国土地政策与法律研究中心主任，主要研究领域为土地经济与土地政策。
（转自《中国土地科学》微信公众号，原文详见https://mp.weixin.qq.com/s/_TFHJ0LOuqPXGZyKyQ1tSQ）
