朱道林，甘藏春，程 建
（全文刊发于《中国土地科学》2020年10期）
内容提要：
本文通过梳理土地制度的公私关系，探讨土地制度运行的内在规律。
研究发现：土地制度是人类进入文明社会（出现国家及法律）以后的基础性制度，并交替存在着公有制、私有制等制度形态；无论是实践中还是在理论上，土地公有制与私有制选择始终是一对矛盾；但产权是否清晰与土地公有私有无关，财产权神圣不可侵犯应同等保护公私财产，平等保护财产权并非追求财产平等。
土地作为自然资源的本质属性决定了其产权制度的基本特征，土地所有制度属于政治范畴，土地产权制度与财富分配机制属于经济问题，土地制度规则应遵循公权与私权均衡，公利与私利分野。
关键词：土地制度；公有制；私有制；土地经济学
在土地制度研究中，普遍的观点认为土地制度决定土地产权体系，即有什么样的制度就有什么样的土地权利体系及其权利内涵。如美国实行土地私有制，土地所有权主要属于私人主体；英国实行英王所有制，土地所有权归属英国王室；中国实行土地公有制，分为国家所有和集体所有两种形式，土地所有权分别归属国家及集体经济组织，并实行土地使用权与所有权相分离制度，实现了公有制体系下的土地使用权的市场化配置。然而，实际上土地产权是客观存在的，是由人类在长期的土地占有与利用过程中逐步形成的，只是当人类社会进入文明时代之后，需要并开始利用法律语言来界定与规范土地权利的具体形式。因此，客观上并不是因为有了法律才有了土地权利，而是因为实践中已经存在土地权利，只是通过法律予以规范与界定。但是，人类社会有史以来，土地公有制下的配置效率低下与土地私有制下的垄断兼并始终是一对矛盾，让人类始终面临两难选择。如何科学认识土地制度的公私关系，既是当前土地制度改革的客观要求，也是探索土地科学规律的重要内容。
在人类有史记载的几千年历史长河中，土地制度基本上是公有制与私有制交替存在，或先公后私，或公私交互，或公私并存，或分封私占，或买卖兼并，不断交替循环。总之，人类在土地制度的公私选择上一直处于矛盾之中。
古今中外，尽管不同时期、不同国家、不同王朝的土地制度存在差别，即使是在公有、王有等为主导的土地制度背景下，土地私人占有、私人使用，乃至买卖、继承、租赁等行为也是普遍存在的。但客观上来说，不同时期、不同国家的土地制度究竟是公有、私有，还是共有，在本质上很难区分，有关文献的表述也缺乏严谨性。
然而，由于土地从原始氏族时代就胎生的占有、共有、公有基因，加之在人类私欲本性下追求私人利益最大化的土地私有制所引起的土地垄断、大规模兼并、强权乃至暴力占有所导致的矛盾，常常引起社会动荡，促使人们在备受私有制折磨的情况下开始怀念公有制的必要性，不得不反思土地制度选择问题。在历史上，人类甚至试图通过改变土地所有制来改变社会的价值观。在欧洲这种尝试最早可以追溯到公元前133年，当时的民粹主义护民官曾尝试将罗马共和国恢复为它最初的平等国家，采取的方法是将富人的土地重新分配给穷困的公民。后来的封建体系依然继续追求这一目标。从让-雅克﹒卢梭、蒲鲁东、亨利﹒乔治，到卡尔﹒马克思、弗拉基米尔﹒列宁、孙中山、毛泽东，都在尝试通过改变土地所有制来改变社会价值观，尽管他们的观点与提出的制度方案不尽相同，也并非都认为土地公有制就是必然选择，但都非常重视土地制度问题，均认为土地制度设计应该有利于保障公平，并希望通过制度设计构建一个公平社会。但是事实证明，要让这样一种社会运作起来，一直以来都是非常困难的。因为任何形式的土地公有制都需要一个管理组织，假如这个组织可以维持个人利益和公共利益的平衡，那么就会得到一致的认可。而这个需要维持平衡的管理组织往往成为公有制的致命之处，正如马克思在其研究中反复揭示的那样，土地公有制之下的人们易于受到最有权势者的摆布，因为管理组织领导的资格通常都是根据社群资历和财富赢得的。
土地制度公私矛盾的核心焦点是土地归谁所有，也就是谁有权占有土地并获取收益。公有制解决了公平问题，却丧失了效率；私有制实现了效率，却会引起垄断与分配不公。那么，问题的根源何在？人类究竟应该如何选择土地制度？正是由于土地制度如此重要，而公私矛盾又如此尖锐，引发无数思想家、哲学家、经济学家的不断思考与深入研究。然而，令人不解的是，先哲们关于土地制度公私选择的观点却针锋相对，甚至难以调和。
这些哲学家、思想家、经济学家关于土地究竟是公有还是私有的观点针锋相对，完全对立。然而，仔细研究先哲们的观点，针对土地财产权利关系，有几个问题值得辨析：
（1）产权是否清晰与公有制或私有制有关系，但并非完全对立。即私有制可以解决产权清晰的问题，但在公有制体系下，通过财产权利的细化或进一步细分，同样可以清晰地界定产权，关键是产权的作用机制存在差异。比如蒲鲁东强调土地不能被私人占有，所有权不能存在，他所反对的只是“所有权”本身，甚至主要是反对“所有权”被少数人占有，但他并不反对财产权利的存在，因此他提出应建立一种共产制与私有制综合的“自由社会”，不允许有意志的统治，只允许有法律，需要“在法律范围内尊重所有的意志”，有权利就有义务，不反对继承权和遗嘱权。尽管我们在现实世界至今并没有见到这种“自由社会”，但究其理想无非是否定私人占有所引起的不平等，而渴望平等、无统治、多样性、相称性的社会状态，而这种社会同样是需要法律，需要清晰的产权界定来保障个体之间的多样性、相称性、权利与义务等。因此，无论是公有制还是私有制，能否构建产权清晰的制度体系、能否保障公平、能否尊重产权机制是其中的关键。比如在中国的城市土地公有制体系下，实行土地使用权与所有权分离，建立了城市土地市场体系；英国土地属于英王所有，同样建立了自由保有权、租赁使用权的市场化制度。
（2）保护财产权，以及财产权神圣不可侵犯，并非仅指保护私有财产，公有财产、集体财产同样神圣不可侵犯。严格来说这是无需讨论的，良好的社会秩序需要保护的是“财产权”，至于谁拥有财产权，是私人还是集体，是个人还是单位，是独自占有还是共同拥有，只要是合法的，就应该平等保护。因此，就保护财产权本身来说，与公有制还是私有制没有关系。
（3）平等的保护财产权，而非追求财产平等。私有财产制度常常被认为是导致社会不平等的罪魁祸首，由此得出结论，要从根本上消灭不公，实现人人平等，一是要消灭私有财产制度，一切财产公有；二是均贫富，实行财富平均分配。前者否定私产，后者强调结果平等，看上去都似乎更符合很多人对“平等”的诉求。然而，平等必须经过自己的努力予以实现，哲学家们将其界定为“必须符合正义的理念”，背离正义的“平等”就是鼓励“邪恶”，而正义则是构建社会公正秩序，就是“每个人都能得到他应该得到的东西”。例如，比尔﹒盖茨创办微软，靠技术先进的微软产品为全世界提供服务的同时，其本人也登顶世界首富宝座。这时如果西雅图的一个流浪汉，拿着美国宪法找盖茨说要实现财产平等，平分盖茨的财产，你认为法院应该支持他的主张吗？假如法院真的判定流浪汉可以平分盖茨的财产，那么必然有更多的流浪汉，甚至公司白领、政府公务员、企业小老板等等，找到这家法院希望也能分到一杯羹，最终的结果就是所有盖茨类富人与非盖茨类穷人财富相等，实现“均贫富”。果真如此，最终的最终结果恐怕就是“均贫穷”了，因为谁也不会去付出劳动和智慧创造财富，只等着分配别人的财富。而且，通过平分盖茨类富人的财产来保护流浪汉的财产平等，本身就是对盖茨类富人合法财产权的侵犯，这本身就是悖论。因此，真正平等的含义只能是“人人享有平等的权利，而不是平等的财产”。保护财产权的重要性，并不是承诺每个人都必须拥有财富，而是保障每个人都有合法创造财产的权利，同时每个人的合法财产权利都能够得到法律保护。
总体来看，无论是人类社会制度的几千年实践，还是哲学家、思想家、经济学家们的理论与制度方案，在土地公私制度选择方面似乎谁都没有说服谁，公私各有弊端，各有益处。私有制解决了产权问题，实现了资源配置的效率；但是容易形成垄断，容易产生财富聚集而引起贫富不均。公有制尽管解决了公平，但是却又丧失了效率。那么，问题的根源在哪里呢？土地制度运行的内在规律究竟是什么？这是土地经济学研究值得深入探索的问题。
仔细研究先哲们的论述，其实一直忽视或者模糊了一个事实，即土地作为财产与其他劳动创造的财产之间的区别。主张财产私有制者基本上都是强调不同私人主体通过自我努力、个人才能、勤奋劳动等创造的财富应归私人所有，只有实行私有制、保护私人创造的财产，才能促进社会财富增加，促进进步。而反对私有制的，绝大多数都认为大量自然资源财富被私人占有所导致的不公平，尤其是大自然赐予的土地资源，如果被少数人通过暴力或强权占有这类自然财富，则这类“所有权就是盗窃”。否则，如果是自己劳动创造的财产，或者付出对价交换的财产，其所有权为什么不应该是自己的呢？这种所有权怎么能算盗窃呢？倘若如此谁还会付出劳动创造财富呢？又何谈公平市场交易呢？简单地、不区分类型地说“所有权就是盗窃”毕竟有些以偏概全。仔细分析蒲鲁东的论述，其主要针对的也是土地所有权，即土地作为自然的产物不应该被少数人无偿占有，并垄断其地租收入，提出“劳动产生了私人占有，即及物权。可是这个权利适用在什么东西上呢？显然是生产品而不是土地。”因此，“所有权是劳动的产物”“土地是不能被私有的”。可见，蒲鲁东所强调的所有权不能私有，也主要是反对土地这种大自然赐予人类的财富不能被少数人占有。
因此，应将自然赐予的财富与人类劳动创造的财富有所区别，自然赐予的财产所有权由于缺乏自然的归属关系，其财产所有权分配与确定应坚持遵循公平原则，保障人类每一个体有公平获取自然财富的权利，尤其对土地这种重要的生产要素，要基于公平原则保障每一个体拥有基本生存的用地，防止甚至禁止少数人大量占有，尤其是采取武力或强权占有土地。而对于人类劳动创造的财富，有自然的财富归属关系，则应遵循劳动创造财富所有权的自然归属，即谁创造、谁投资则归谁。土地作为自然资源，属于大自然赐予的财富，就应该遵循公平原则确定分配与占有使用关系，保障“耕者有其田”“居者有其屋”的基本需求，这也正体现了土地经济关系的特殊性。
从世界各国、历朝历代土地制度形态来看，实际上并没有绝对的公有制或私有制，在公有制下也存在土地的私人占有与使用，在私有制下同样存在土地公有、共有关系。因此，从土地合理利用和经济机制分析的角度，土地所有制的本身并不重要，或者说尽管存在不同的所有制，但是在不同所有制下均存在相应的合理利用与经济机制。
中国的土地公有制下的土地有偿使用制度也证明，在土地所有权公有制下通过土地使用权与所有权分离，实行市场化配置，很好地解决了效率问题，实现了土地资源优化配置和财产价值。当然，问题的另一面，在公有制下的这种土地使用权市场化配置，依然还是存在公平问题，比如土地使用权过度集中和垄断所引起的地价过快上升，房地产市场投资性需求所引起的土地过度资本化等，直接导致财富分配的矛盾，甚至导致资本要素在产业之间配置的失衡，严重冲击甚至威胁宏观经济安全。可见，即使是在公有制体系下所采取的土地私权交易措施，依然会产生一系列在私有制体系下的弊端。那么问题何在？
实际上，无论是公有制还是私有制，如何解决财富分配才是关键所在。在私有制下，如果能够做到起始分配公平，并保障最低水平的基本需求，防止甚至杜绝基于私人利益行使公权力甚至武力进行土地兼并，并通过建立公平的收益再分配（税收）机制，则自然就是个公平社会。同样，在公有制体系下，通过实施土地公有制首先做到了起点公平，保障了每个公民的基本用地需求，但是同时失去了市场化配置资源的效率。中国通过实施土地使用权与所有权分离，实行土地使用权市场化配置，解决了效率问题；但在防止垄断占有、实施收益再分配（税收）机制方面存在缺陷，依然导致了私有制下的市场配置资源的弊端。
因此，土地所有权解决的是土地归属问题，甚至属于政治问题，“土地所有权”仅仅在法律上重要。而土地占有与使用问题则是经济问题，是土地作为自然资源与生产要素在参与生产过程中，解决财富归属与收益分配问题。无论是公有制还是私有制，能否建立起合理的财富分配关系才是关键。
在任何社会制度下，土地权利清晰界定一定是必要的，无论是私有制还是公有制，都需要有清晰的产权界定，都需要明确财产权利神圣不可侵犯。但是，在土地利用和财产权的具体行使过程中，科学界定规则、建立产权保护的体制与机制则更加重要。
所谓公权与私权均衡，就是在清晰界定权利体系的基础上，尊重私人财产权按照市场机制进行资源配置，保障效率；在保障土地公共属性和公共利益目标的前提下，发挥公权力的作用，包括保护财产权、实施用途管制和收益再分配，解决公平问题。比如“耕者有其田”，既不是所有人平均分配土地，也不是土地公共所有大家共同耕种，更不应该是不允许土地进行租赁、买卖等交易。其内涵至少包括三层含义，一是土地归耕种者（生产者）占有并使用，不是由官僚、贵族占有白拿地租；二是保障耕种者（生产者）拥有最基本的耕地规模，而不是平均分配，或者至少是初始分配保障公平，再分配遵循效率；三是允许基于市场规则的租赁与买卖，解决效率问题，但必须遵循市场规则，自愿承担市场风险，并利用公权力防止大规模兼并，禁止利用公权力进行私人兼并。
所谓公利与私利分野，就是公共利益和私人利益应泾渭分明，相互边界清晰。采用公权力保障公共利益，尊重私人财产权在服从公共利益前提下，实现私人利益最大化。基于土地公共属性，需要发挥公权力保障公共利益，保护私人财产权，包括制定土地利用规划，实施用途管制，保护耕地资源，开展确权登记，制定公共政策，维护市场秩序，进行收益再分配（税收）等，原则是行使公权力的前提只能是公共利益目标，不能为某个私人利益行使公权力。而任何产权主体所拥有任何合法的土地权利，都应该得到法律的保护，并在服从法律和规划管制的前提下，开展土地利用和交易，实现私人利益最大化，并依法缴纳税赋。
因此，解决土地公私矛盾的关键是：尊重私人财产权解决资源配置问题，实现效率；发挥公共权力保障公共利益，解决公平问题。在私有制下解决好公权力保护私人财产权、保障公共利益需求，防止公权力为私人利益干预财产权，则同样可以建立土地利用公平制度。而在公有制下，尽管解决了起点公平问题，但同样需要采取市场机制进行资源配置，同样需要建立完善的用途管制制度、收益再分配制度解决公平问题。
土地制度是人类进入文明社会（出现国家及法律）以后的基础性制度，并交替存在着公有制、私有制等制度形态。然而，无论是实践中还是在理论上，土地公有制与私有制选择始终是一对矛盾，实行土地公有制，保障了公平却往往会丧失效率；实行土地私有制，解决了土地资源配置的效率，却往往导致土地过度垄断与兼并。研究发现，产权是否清晰与土地公有私有无关，财产权神圣不可侵犯应同等保护公私财产，平等保护财产权并非追求财产平等。因此，土地作为自然资源的本质属性决定了其产权制度的基本特征，土地所有制度属于政治范畴，土地产权制度与财富分配机制属于经济问题，土地制度规则应遵循公权与私权均衡、公利与私利分野，即尊重私人财产权解决资源配置问题，实现效率；发挥公共权力保障公共利益，解决公平问题。
作者：朱道林，中国农业大学土地科学与技术学院教授、副院长，中国土地政策与法律研究中心主任，主要研究领域为土地经济与土地政策。
（转自《中国土地科学》微信公众号，原文详见https://mp.weixin.qq.com/s/nLj_ht_-ovLDQpLfX-hx0w）
