郧文聚 汤怀志 桑玲玲
核心提示：耕地是我国最为宝贵的资源。把耕地保护红线放在首要和优先位置，是未来我国应对风险挑战、推动平稳发展、保障国家安全的重要举措和战略抉择。构建耕地保护新格局，关键在于树立统一的耕地系统认知，围绕提升耕地数量、质量、生态“三位一体”保护水平，将全要素认知耕地资源、全过程保护耕地资源、全方位管控耕地资源作为完善最严格的耕地保护制度的重要方向。
耕地是在自然资源要素和人为活动的共同作用下，以食物生产为核心，兼具生活、生态、文化等多重功能的复杂综合体。随着国家现代化进程持续推进，我国耕地的结构与功能根据经济社会需求不断调整，耕地保护要求不断深化。2017年，中央首次提出耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。耕地保护工作者在贯彻落实中央要求的同时，不断总结完善，耕地资源的本底观、系统观、整体观逐步形成，耕地管护手段越来越细致，耕地红线的内涵越来越明晰，以耕地健康为本的理念渐渐深入人心。2022 年，中央一号文件提出了更严格的耕地保护要求，明确落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。为此，完善最严格的耕地保护制度、与时俱进地构建耕地保护的新格局至关重要。
全要素认知耕地资源，树立自然生态系统整体观
既要看地，又要看天。人类利用耕地的根本目的是需要耕地提供安全、稳定、优质的农产品，而太阳是其能量的主要来源。太阳辐射与地球纬度、地形地貌、海陆分布相结合，塑造了我国地带性显著的气候分布轮廓，也决定了不同区域耕地的净第一性生产力高低。一方面，作物本身直接依赖足够的积温和降雨来维持其从发芽到成熟的一系列生长过程；另一方面，土壤肥沃程度、水热分布、适生作物又都与气候有关。整体来说，秦岭—淮河作为我国重要的地理分界线，该线以北热量较低、降水较少，干旱程度自东往西增强；该线以南则湿热程度逐步增强，这决定了我国耕地资源的基本格局。因此，有必要充分认识耕地资源的天然差异，立足尊重自然、秉持客观规律的科学思维，合理挖掘耕地的自然生产潜力，避免管理中因缺乏基本常识将全国耕地同质化的“一刀切”现象。
既要看区位，又要看海拔、坡度。区位、气候条件相似的土地，因海拔、坡向等不同造成的水热分布差异也足以影响适生植物的类型。地形地貌通过土壤、气候、水文的再分布影响着耕地资源的类型及其特性。不同的地貌具有不同的海拔高度、地势起伏和地面坡度坡向等特征，制约着耕地生产能力及其利用方式。无论是森林、草原，还是水稻、小麦、玉米、蔬菜等农作物，都有不同的适生分布区。其中，坡度的影响则主要体现在土壤侵蚀方面，进而导致土壤养分流失、土地日渐瘠薄、田间持水能力下降。随着耕地坡度的增大，不论是水力侵蚀还是重力侵蚀，均会加强耕地土壤侵蚀程度。因此，不能只看耕地集中连片，而忽视了耕地利用的潜在风险。
既要看土，又要看水。耕地生产力主要由光温水土等因素共同决定，土壤条件则是其中的重要组成部分。第三次全国国土调查中的耕地资源质量分类工作调查指标共有10 个，而土壤条件指标占4 个，分别是土层厚度、土壤质地、有机质含量、酸碱度。其中，适宜的土壤质地和有机质含量可以极大地提升耕地质量，过于稀薄的土层、过酸或过碱的土壤则会影响作物生长。但是，耕地利用更重要的一个条件是具备足够的水分。实际上，耕地资源的分布及其种植作物很大程度上是由降水与地表水分布及其人工灌溉系统综合决定的。我国水资源和耕地资源空间分布存在严重错位，优质耕地资源可能会因为区域水资源短缺、水质退化而制约耕地生产力。如，华北平原作为我国耕地最为集中的粮食生产核心区，由于持续超采深层地下水，形成了严重的地下水安全危机和区域生态问题。此外，西北干旱、半干旱地区分布着大量“不稳定”耕地，都需要强化水资源的刚性约束，以水而定、量水而行。
既要看水肥，又要看有机质。土壤有机质是土壤系统的基础物质，是控制土壤养分供应能力和碳、氮、磷、硫循环的重要因子，其含量也是衡量耕地生产力水平的重要标志。长期以来，我国主要以施用化肥为主快速提高耕地人工肥力，以致出现了土壤酸化、养分不平衡供应等问题，危害耕地本体健康和周边环境。随着耕地保护研究的深入，土壤有机质在供给养分、保水保肥、缓冲促进团粒结构形成、改善土壤物理性质、减轻或消除土壤中农药残毒和重金属污染等方面的作用日渐为人们所认知。此外，耕地具有较大的碳固存潜力，提高耕地土壤有机质含量是二氧化碳减排固碳的重要途径。提高土壤有机质含量、培育耕地自然肥力，关键在于有机物质输入与分解的动态平衡。因此，免耕轮作、秸秆还田、绿肥或有机肥施用都是耕地保护的重要手段。
既要看矿物，又要看生物。耕地依赖生活在其中的生物及其驱动的关键生态过程来支撑其生产生态功能。我国耕地正面临着生态环境恶化、功能失衡以及生物多样性降低等严峻局面。未来我国或许仍不可避免地使用化肥，若仅关心土壤矿物成分而不关注土壤生物，就意味着把土壤当作化学品的组合物。土壤生物对耕地生产力的形成与耕地生态系统的维护至关重要，对其进行保护是耕地保护不可或缺的重要环节。一般而言，耕地具备合理或较高的土壤生物多样性水平，意味着耕地具备更高的生产、自净、缓冲、恢复等“自然力”。不合理的土地利用会破坏耕地生态系统弹性、改变土壤生物多样性。目前，相关方面的探索刚起步，理论认知和技术手段都极为欠缺，合理保护土壤生物多样性、激发土壤自然潜能，是保障耕地质量和生态健康的关键。
既要看作物生产，又要看土壤污染。只有具备健康“体质”的耕地，才能生长健康的作物，进而孕育安全的农产品。2014 年《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国耕地土壤污染问题堪忧，耕地土壤点位超标率高达19.4%。其中，轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13.7%、2.8%、1.8% 和1.1%。农业面源污染、重金属污染是耕地污染的重要原因。一些新型污染物如微塑料、抗生素等问题也日益严重。可以说，保护耕地健康是保证人体健康的第一道安全防线，必须探索耕地安全利用的安全阈值，实施分类、分级、分策的耕地资源保护利用措施。
全过程保护耕地资源，完善“长牙齿”的硬举措
关注耕地数量，也要关注单位产能。数量是耕地保护的基础，产能是耕地保护的核心。只有保证了耕地的数量，才能再谈如何利用好耕地、提升粮食产能。与国际产粮先进国家相比，我国中低产耕地资源比例高，整体利用效率还较低，尤其是科技贡献率不足。通过农田建设、土壤改良等工程技术手段，并结合良种良法，耕地产能仍有较大提升空间。同时，如何维护产能的健康、稳定、安全也是自然资源监管的重点。污染耕地、退化耕地、不稳定耕地等不健康的产能应当通过耕地轮作休耕、生态修复等逐步退出耕地序列。但这也意味着需要提高优质良田单位产能，才能用健康产能来弥补不健康产能的缺口，保持耕地总产能稳定甚至再有提升。
关注耕地转移，也要关注质量亏空。耕地红线既是数量问题，也是格局问题。近几十年来，随着东北和西北地区大量开发耕地、东部地区大量占用耕地，我国耕地重心整体向自然条件相对较差的西北方向“漂移”。维持了上千年的“南粮北运”短短数十年变为“北粮南运”，如今的“粮仓”已经北移到黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古。耕地资源“大换位”的背后是耕地质量的亏空，是耕地光温水土条件不适配程度的持续加深。“三调”数据显示，我国有超6 千万亩耕地位于25 度以上山区，1.1 亿亩耕地位于年降水量200 毫米以下地区。因此，必须稳定耕地资源布局，从管理源头守住现有耕地数量不减少、优质耕地不流失。
关注地块大小，也要关注农田工程。2022 年修订的《高标准农田建设通则》发布，标志着我国农田建设进入新阶段。通过近20 年的持续建设，我国已建成了近10 亿亩集中连片、高产稳产的高标准农田，确保了耕地规模与田块大小能够与现代农业生产和经营方式相适应。同时，新国标更加突出了农田工程建设和质量建设，并继承了高标准农田健康运行年限不得低于15 年的要求，不仅要确保高标准建设，还要高标准管护。建设后的高标准农田作为我国最为宝贵的优质自然资源资产，如何确保其质量不下降、利用效率不降低、生态系统可持续地健康运行，这是相关管理部门必须回答的重大战略问题。
关注“非农化”问题，也要关注优质耕地流失。“三调”结果显示，2019 年末全国耕地19.18 亿亩，自2009 年到2019 年的10 年间，耕地净减少1.13亿亩，年均1130 万亩。与“二调”相比，耕地年均减少面积甚至略有扩大。其中，大部分为城市周边的优质耕地。而补充耕地主要依靠开发不宜耕的自然资源，这导致耕地的整体质量下降。因此，需要遵循全要素的耕地系统认知，优先稳定自然生态优越区的耕地，尤其是城市周边耕地；强化耕地资源的空间管制，制止城市扩张、交通水利工程、苗木种植、生态建设等各类耕地“非农化”行为；明确耕地利用的优先顺序，优质耕地优先用于粮食生产；规范实施耕地占补平衡，避免补充耕地低质化、偏远化、碎片化；提高各行各业节约集约用地水平，通过提升用地效率消解耕地与建设用地、生态用地的空间冲突。
关注“非粮化”问题，也要关注农民收益。长期以来，由于种粮比较收益低，加上居民膳食结构变化，农户放弃种植粮食转而种植收益更高的水果蔬菜等有一定合理性。遏制“非粮化”，根本上还是需要通过提高种粮收益、降低种粮成本等路径，提升农户种粮积极性。这就需要科学研究、政策管理与生产实践的“三结合”，提高耕地保护利用的社会化服务能力，将农民群众可学、可用、可分享的现代先进技术体系纳入耕地保护技术范畴，将优质粮农产品的品牌建设和产业链建设纳入耕地价值核算体系，让优质耕地成为农民手中可变现的资源资产。
关注粮食产量，也要关注生态安定。耕地的产能稳定关系粮食安全，耕地的生态安定关乎民众健康。我国耕地退化现象较为普遍，如，北方耕地盐渍化，南方耕地土壤酸化，东北黑土地变薄变瘦变硬，华北平原的地下水漏斗在加深，长江中下游平原土壤、地下水和河湖污染日趋严重，西南山区丘陵区耕地石漠化，西北干旱区和青藏寒旱区耕地荒漠化等。三大平原农区耕地退化治理面临极其复杂的局面。美丽的大自然、人民群众福祉、全球气候变化等，都与耕地资源合理开发利用密切相关。这不仅需要通过科技创新提供解决方案，更需要制度创新提供整体方案。
全方位管控耕地资源，构建现代化耕地保护监管体系
既要职责分明，又要现代化监管。长期以来，我国自然资源的经营管理权和监督管理权集于行政部门一身，由多部门分管，职能交叉严重。厘清耕地保护过程中各部门的职能范围与权责，是耕地保护监管落地生效的重要一环。耕地保护的源头在自然资源及相关部门，主要是确保数量够用、质量好用、生态稳定；耕地利用的过程在农业、水利等部门，主要是用得好不好、效率高不高、产能够不够；耕地利用的后续工作则在生态环境等部门，主要是土壤、水、大气环境的治理等。更重要的是，自然资源部门落实“两统一”职责需要强化监管力度，强化管理规则、标准、制度的约束性作用，有效行使自然资源监管权。现阶段，耕地保护监督需要将耕地保护监管涉及的统计、审计、执法督察、组织等部门进行有效集成，形成明确、集中、统一的现代化耕地保护监管体系，以提高管理工作的效率和效果，贯穿耕地保护各个过程。
既要建立大数据，又要实现智慧管控。耕地数据与其他行业数据和社会数据相比，在速度、结构、维度等方面表现出较大的异质性，仅依靠管理工作流数据和相对静态的片段化耕地数据不足以满足管控需求。“无数可用”“数据不好用”“有数不会用”等问题在耕地资源调查评价、规划设计、问题诊断、风险评估、管理决策等各管理领域与环节中频繁发生。因此，基于全要素的耕地系统认知理论，亟待构建耕地质量与健康大数据库，突破耕地大数据动态感知、深度挖掘、知识服务、集成管理等关键技术，研制耕地监测、评价、管服智能产品，构建以数据和科技手段为支撑的全链条系统解决方案，建立健全耕地资源保护的全要素监管能力。同时，耕地智慧管控是基于大数据驱动的耕地系统认知、动态感知、智能决策与知识服务，是形成“长牙齿”的耕地保护硬措施的重要内容，其可通过目标管理、用途管制、占补平衡、节地评价、执法监察等，实现目标任务的可量化、可监测、可追溯、可考核，为耕地“三位一体”保护监管提供有效途径。
既要严格监管，又要注重提升行政能力。依靠专业队伍、以数据为基础强化监管服务，面向“三位一体”耕地保护不断深化耕地红线内涵，完善相关监管环节和监管手段，整体提升耕地保护的科学决策与管理水平。注重科技创新与科学普及两手并举，全面提升耕地保护人才队伍的科学素质和正确行为能力，解决当前存在的耕地监管意识不强、履职不到位、执行不严格、强制力不够等问题。同时，落实保护责任全覆盖的“田长制”，按照“横向到边、纵向到底、全覆盖无死角”要求，为严格实施耕地目标考核提供途径。
（作者：郧文聚，自然资源部国土整治中心二级研究员、中国农业大学土地科学与技术学院兼职教授；汤怀志，中国农业大学土地科学与技术学院副研究员；桑玲玲，自然资源部国土整治中心研究员）
（全文刊发于《中国土地》2022年第5期）
