孔祥斌 党昱譞
核心提示：本文提出，将最为严格的耕地保护制度落到实处，必须立足历史，厘清耕地保护主要矛盾转化的阶段特征，分析我国永久基本农田制度演变的内在驱动逻辑，并结合中央最新部署和要求，对永久基本农田保护制度进行系统性创新，以实现国家对优质耕地永久保护的战略目标。
2022 年中央一号文件指出，实行耕地保护党政同责，严守18 亿亩耕地红线。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线，把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，由中央和地方签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。如何将中央确定的最严格的耕地保护制度落到实处，既关系地方的政绩考核、经济发展、乡村振兴和生态建设，也关系永久基本农田利用主体与地方党政治理目标的协同。
永久基本农田制度演变及其内在逻辑
中央政府、地方政府和农户是永久基本农田保护的核心力量。中央政府是耕地保护制度的制定者，地方政府是制度的执行者，而农户是制度的具体实践者。国家层面永久基本农田制度能否得到有效实施，必须要考虑耕地流失主要矛盾的历史阶段转化，并及时调整相关政策，才能取得预期成效。因此，厘清永久基本农田制度演进背后三者的利益关系和行动取向逻辑，是决定制度成败的关键。
1988 年前：耕地保护合力建立阶段。20 世纪五六十年代，湖北荆州年均产粮256.72 万吨，上交商品粮147.95 万吨，长期居全国之首。改革开放后，随着荆州工业快速发展，农民收入增长带来了大量建房需求。同时，玻璃厂、棉纱厂、烧砖厂等乡镇企业蓬勃兴起。而此时国家土地局尚未成立，因此乱占滥用耕地现象严重。据调查，1979—1987年，荆州9 年减少耕地139.16 万亩，相当于一个县的耕地面积。长此以往，必然危及粮食安全，百年之后“粮仓”荆州将无地可耕[1]。
在此背景下，原荆州地区监利县国土局提出在农民建房、企业发展导致耕地不断减少的情况下，要确保优质耕地数量，以满足基本的人口承载水平。1988 年，原荆州地区决定以乡镇为单位，像自然保护区、森林保护区一样，将农田划块保护起来，并在监利县试点划定了3 个保护区，划定保护区面积37792 亩，保护区内农田原则上不允许改变用途。监利县的创新举措，很快得到了中央的重视。自此，由基层管理部门提出的、以减少建房占地为目的、以保护优质耕地为核心的基本农田保护制度在湖北监利正式诞生，开启了我国建立世界上最为严格的耕地保护制度时代。
1989—1998 年：基本农田保护在全国推广并上升为国家制度。进入20 世纪90 年代后，我国开始大量建设经济技术开发区。1988—1994 年，开发区年均吸引外商投资企业905 家，是1983年之前的3 倍，但由此也导致了盲目占用耕地，大片良田被丢弃、弃耕。分税制改革后，土地出让金成为地方政府的“第二财政”[2-3]。伴随“开发区热”“房地产热”等，土地利用问题更趋严重。1992—1995年，我国共减少耕地280 万公顷。
1989 年5 月，首次全国基本农田保护区现场会在荆州召开。1990 年，《关于协作搞好当前调整完善村镇规划与划定基本农田保护区工作的通知》发布，基本农田划定工作在全国铺开，“监利经验”正式走向了全国。1994 年，《基本农田保护条例》颁布。1998 年，《土地管理法》修订，“耕地保护”首次被单独成章，基本农田保护制度也被首次写入。1998 年12 月，《基本农田保护条例》修订，制定了更为详细和操作性更强的规定。这一阶段，基本农田保护在全国推广并上升为国家制度，成为了世界上最严格的耕地保护制度。
1999—2008 年：永久基本农田制度从酝酿到确立。这一时期，我国进入城镇化、工业化建设阶段，城市周边、交通沿线的大量优质耕地被占用。2002—2003 年，全国掀起了新一轮的“开发区热”。耕地取得成本低，成为了补充建设用地的重要来源。特别在复种指数高的南方、中部区域，优质农田被大量占用。1998—2003 年，全国53.33% 的新增建设用地来源于耕地[4]。在地方大量占地发展的背景下，中央提出“永久基本农田”概念，遏制城镇化、工业化盲目占用优质耕地，保障农民的收入来源，形成了中央政府与农户的保护合力。
2003 年，国土资源部要求“坚决守住基本农田这条红线”，提出基本农田“五不准”要求，并在国务院《关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》中得到强化。2005 年，国土资源部提出在各省设立基本农田保护示范区。2006年，116 个县（市、区）被正式确定为国家基本农田保护示范区，总面积1.33 亿亩。2008 年，党的十七届三中全会正式提出划定永久基本农田，确保永久基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。基本农田第一次加上“永久”界定。我国进入永久基本农田保护时代。
2009—2019 年：永久基本农田保护制度强化阶段。伴随我国市场改革的进一步深入，农作物种植受到市场价格波动的影响越来越明显，成本—收益比值不断扩大，极大地影响了农民保护耕地、种植粮食的积极性。相关数据显示，华南地区稻谷收益为624 元/ 亩，而甘蔗为1316 元/ 亩，柑橘为2931 元/ 亩，桉树为2500 元/ 亩，桑树为4634 元/ 亩，养虾最低也能达到5000 元/ 亩。党的十八大后，我国高度重视生态文明建设，一些地方政府将生态文明片面理解为绿化种树。而企业侵占永久基本农田从事草坪、林木生产，导致耕地流失进一步加重，威胁国家粮食安全。与此同时，农民、地方的耕地保护动力进一步弱化。
2011 年，《基本农田保护条例》修订。2016 年《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》提出，全国15.46 亿亩基本农田保护目标任务落实到用途管制分区，落实到图斑地块。2018 年，《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》提出，建立健全永久基本农田“划、建、管、补、护”长效机制，将永久基本农田控制线划定成果作为土地利用总体规划的规定内容。至此，中国建立起了基本完善的永久基本农田保护制度体系。
2019 年至今：永久基本农田保护制度收紧阶段。由于粮食种植不再“经济”，耕地“边际化”问题突出，不仅小农户动力不强，甚至平原区的种粮大户也有了转行转业的想法，导致“弃耕化”现象愈发突出。而地方财政依然对土地出让高度依赖，有的地方出现永久基本农田保护越多、地方经济发展越慢、地方财政越紧张的局面。
2019 年，《土地管理法》修订，明确永久基本农田是依法划定的优质耕地，要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。2020 年，国务院办公厅进一步明确永久基本农田的“禁止清单”。2022 年中央一号文件不仅再次重申永久基本农田重点用于粮食生产，而且明确要按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线，将永久基本农田置于空间保障的首位。因此，如何再次构建起中央政府—地方政府—农民的保护合力，需要政策顶层设计的进一步优化和完善。
当前永久基本农田保护面临的问题
永久基本农田保护收益低，导致农民保护动力严重不足。粮食生产成本不断增加，耕地粮食生产亏损区域持续扩大。据《全国农产品成本收益资料汇编》测算，2009—2018 年，全国三大粮食作物平均净收益由186.39 元/ 亩降到-85.59 元/ 亩，东北平原是唯一的粮食作物种植正收益区。考虑到目前的种植收益水平和老年劳动力（55 ～ 65 岁）的退出，耕地（包括三大平原区）的粮食种植收益或将持续降低，这可能导致更多的“非粮化”和“非农化”情形。
永久基本农田中优质耕地布局不稳定，面临布局调整风险。2016 年，国土资源部首次划定了15.46 亿亩永久基本农田，并落实到图斑，为我国实施严格的永久基本农田保护提供了技术支撑。但是，永久基本农田布局面临切割化、边远化、碎片化、退化等风险。比如，2009—2019 年我国高速铁路、公路以及乡村等线性基础设施工程用地面积增加了约2400 万亩。这些线性工程穿越永久基本农田保护区，导致永久基本农田被调整、切割、碎片化严重，致使布局不稳定。到2030 年，国家重大基础设施建设等仍将持续，永久基本农田布局的稳定性依然面临严峻挑战。
永久基本农田中水田面积不稳定，存在水田数量减少风险。南方水稻优势种植区的水田改旱地（水改旱）问题日趋严峻。据调查，在广东、广西、浙江、云南、贵州等传统的南方水稻传统种植区，水改旱呈现逐年增加态势。而且由于玉米价格上涨，东北也出现新的区域变化特征，水改旱趋势明显。
完善我国永久基本农田制度的思考和建议
完善永久基本农田保护补偿制度，提高耕地保护合力。第一，建立永久基本农田保护发展权补偿制度，提升地方政府保护动力。中央政府为补偿主体，以“三调”结果为基准，基于国土空间规划的约束性指标，对耕地保有量大、永久基本农田保护面积大的省份进行补偿。与此同时，积极建立省际横向补偿机制，无法落实“占补平衡”的省份应向其他省份购买发展权，并进一步增加对耕地保护大省发展权的损失补偿。
第二，建立永久基本农田生态补偿，提高农民保护动力。积极推进中央和地方各类涉农资金的整合，按照“谁保护、谁受益”的原则，弥补因粮食种植和永久基本农田保护造成的收入损失，提高农民预期收入，调动农民种粮意愿和对优质耕地保护的积极性。
完善永久基本农田分级治理体系。第一，创建“永久基本粮田”“饲料田轮作”“营养田拓展”为核心的永久基本农田保护新格局。一是设立10亿亩永久基本粮田，在东北、黄淮海和长江中下游平原等14 个省份，建立永久基本粮田保护核心区，构筑口粮绝对安全的生命线。二是建立以9 亿亩耕地为核心的饲料用粮轮作辅助保障线，引导区域实施大豆、玉米、苜蓿饲料与饲草的种植，满足饲料粮生产需求，建立基本饲料粮保护区。三是疏导耕地“果园等食物化”生产，鼓励果园等“食物化”生产占用坡度大的耕地，建立起3 亿亩水果保障基地，建立基本果园保护区。同时，适度开发我国西北的甘肃、宁夏、新疆等优质戈壁资源，建立西部戈壁设施用地示范区，打造营养安全的支撑线，形成基本水果蔬菜“营养田拓展”区。
第二，与盐碱地保护性开发结合，创建国家级永久基本农田保护储备区。一是细化和明确盐碱未利用地中需要限制开发的具体地类和相应规模，其中开发限制需适当考虑区域特点。二是在对盐碱地形成机理科学认识的基础上，细化评估标准，以明确适宜保护性开发的盐碱地区片及规模。三是做好顶层设计，形成盐碱地开发利用、生态建设与有效保护相结合的整体策略，以开发利用促进生态保护和生产发展，实现多目标的有效协同。完善耕地保护政策体系，构建适合耕地保护与高效利用的监管支撑体系。以永久基本粮田永续利用为核心，构建以水稻、小麦、玉米等口粮绝对安全为目标的永久基本粮田数量、质量、生态以及布局的政策保障体系；建立以提高饲料粮安全为目标的“粮—豆、粮—草、粮—薯、粮—果、粮—鱼、粮—菜”等多种形式并存的耕地资源高效利用的政策支撑体系；建立适合西部设施农用地开发的政策创新体系。
建立永久基本农田先进模式第三方评估和发布制度。充分尊重地方政府和农民的首创精神，自下而上申报“永久基本农田保护先进模式”，由第三方评估机构从经济效益、社会效益、生态效益等方面对申报项目进行综合评价及评选。同时，探索先进模式的“背景—起源—形成—实施—评价—改进”的范式，系统总结耕地保护典型模式的政策支持、资金支持、人员支持、多方参与等经验。分析全国不同区域的自然地理条件、经济发展水平、社会文化等差异，从“政府—村集体—企业—经营主体”等多中心协同视角，提出针对全国不同耕地资源禀赋、不同经济社会文化差异下的耕地保护模式的推广路径，并定期发布，为落实永久基本农田保护地方政府责任、拓宽永久基本农田成效监督考核方式等提供科学支撑。
〔本文支撑课题为国家社科基金重大项目（19ZDA096）〕
参考文献：
[1] 韩晓玲, 俞俭, 李伟. 监利: 全国基本农田保护发祥地[J]. 党员生活( 湖北), 2021(32):1.
[2] 黄龙云. 中国经济技术开发区发展研究[J]. 中山大学学报( 社会科学版),1995(1):32-39.
[3] 杜雪君, 黄忠华, 吴次芳. 中国土地财政与经济增长——基于省际面板数据的分析[J]. 财贸经济,2009(1):60-64.
[4] 蒋省三, 刘守英, 李青. 中国土地制度改革：政策演进与地方实施[M]. 上海：上海三联书店出版社,2010.
（作者孔祥斌为中国农业大学土地科学与技术学院教授，党昱譞为中国农业大学土地科学与技术学院博士研究生）
全文刊发于《中国土地》2022年第5期
