核心提示：本文围绕土地的本质属性及其对土地市场运行的要求等展开讨论，并提出在实施土地市场化配置过程中，必须遵循土地的自然属性、经济属性、公共属性等本质属性及其背后的基本规律，土地的本质属性决定了土地经济关系的特殊性等论点。
土地作为自然产物，在人类利用的过程中，会形成可通过法律制度、产权界定等解决其相关问题的经济关系，同时也产生了无法通过产权界定解决的“外部性”等问题。无论是人类社会的土地制度实践，还是理论先哲的学术思想，在面对土地占有与分配方式、市场化配置等问题的认识上，均存在一定矛盾。那么，土地市场化配置究竟应遵循什么样的规律，如何对待市场机制在土地资源配置中的作用？笔者认为，必须从土地的本质属性予以认识与讨论。
土地的本质属性特征
土地的自然属性取决于其属于自然物。土地作为自然产物，其所拥有的自然生产力是任何经济资产都不具备的，因此被称为“财富之母”。一定区域内的各种自然要素状况构成了该区域的土地状况，人类可以对其进行“改造”，但不能“创造”。土地具有总量不变、位置固定、可永续利用、多用途使用等特性。这些基本特性是土地资源的基础属性，也是本质属性，决定了土地有别于其他自然资源和经济资产。任何人类创造的财产都具有寿命，使用过程中都会产生减损。而土地作为自然的产物则可以永续利用，但其利用的过程会引起土地相关条件的变化。例如，持续耕种土地会促进土壤熟化，也会引起肥力降低；持续建设与改造城市用地会引起土地利用条件的改善等。但若不合理利用土地，也会导致土地部分条件被破坏，如陡坡地耕种引起的水土流失，危害物质排放与泄露引起的土地污染等。土地的自然属性决定了人类利用土地的行为须遵循自然规律。
土地具有生产、财产、资本等经济属性。一是土地作为重要的生产要素，具有生产功能。其能力大小及可利用方式决定了其经济价值的高低，表现为给所有者或使用者带来的收益能力。二是由于土地具有永续利用性（即不因使用而减损乃至消失），其长期收益能力还表现为土地可形成财产。且由于其具有位置固定性的特点，土地及其地上物所形成的财产称为不动产。由此进而通过一定的产权制度约定，决定其财产归属关系，并构成土地经济关系的重要内容。三是土地具有投资与资本属性。由于土地总量有限，长期来看具有持续增值的特性，短期来看也可能会受到规划用途改变、城市建设投资及基础设施改善等影响产生增值，因而土地往往成为投资的对象。土地的经济属性决定了人类开发利用土地必须遵循经济规律。
土地的公共属性决定了其配置利用、收益分配等的特殊性。土地的分配与使用不能仅满足私人利益的最大化，还必须考虑人类社会发展和资源可持续利用的整体要求。这也是由土地的自然属性决定的。其中，“自然产物”决定了土地无论作为生产要素还是财产，都是大自然赋予的，必须要考虑不同时代人类的可持续利用；“总量有限”决定了其配置与使用要考虑均衡，包括不同类型的均衡、不同主体的均衡等；“位置固定”决定了其相邻关系的特殊性，会产生外部结果。同时，土地的公共属性还体现在其利用的外部性，以及土地利用的社会价值和社会功能等。强调土地的公共属性，是因为任何人、任何生产都需要使用土地，这是其他商品所不具备的。
因此，笔者认为，土地所具有的公共属性，决定了土地资源配置利用与收益分配的特殊性。一是土地保障性分配的规则，“耕者有其田”“居者有其屋”是其基本要求。二是土地利用方式决策的规则，必须保障各行业各部门的用地需求，这是实施土地用途管制的基本理论依据。三是利益再分配的规则，即由于用途管制所导致的土地收益差异，应基于公平原则，通过征税等方式实行收益再分配，防止由于公共政策或市场因素导致少数人获取暴利。
土地的本质属性决定了土地市场运行的规律
坚持生产要素为生产而服务，保障生产功能是基础和前提。土地作为生产要素，其生产功能是最重要的基础功能。土地的生产功能是指土地投入人类生产过程中所提供的生产能力的高低。土地资源条件优越，则生产能力强，就会给人类带来富裕的生活。相反，如果土地资源条件恶劣，水土资源不匹配，存在土地瘠薄、沙化等问题，则土地生产能力弱，土地产出就难以满足当地居民的生产生活需求。土地的生产与生活功能是财产功能、投资功能的基础与前提，财产功能与投资功能不能冲击生产与生活功能。如，过高的投资投机性需求将导致地价与房价快速上升，并制约刚性住房需求的购买能力，实际上就是投资功能冲击了居住功能，影响了“住有所居”的基本保障。因此，土地市场化的基本目标是利用市场机制实现土地资源再配置，但应以保障土地的生产功能为基础和前提，防止过度资本化。
价格机制是市场运行的唯一有效机制。土地交易的对价（地价或地租）取决于土地利用能力所决定的产出水平，即土地为使用者所能带来收益的高低决定了使用者愿意为其付出代价的高低。土地价格最终来源于土地产出品价格，同时土地价格高低也反映土地利用能力的高低。土地价格作为土地利用能力标尺的主要作用，仅仅是使土地配置到最佳和最高价值用途上，而不是将土地“创造”出来。土地是自然产物，无法创造，这是与其他生产要素供给的本质区别。劳动和资本的要素回报（工资和利润）都有两个经济功能，一是刺激要素供给，二是把要素供给分配到生产力最高的地方。而地价（或地租）只能配置土地到生产率最高的地方，却不能创造土地、增加供给。在土地要素市场化过程中，必须遵循价格机制的作用，任何强制性政策对价格的干预或诱导都会导致效率损失，也就失去了市场化的意义。
政府干预土地资源配置必须基于公共利益目标。由于土地具有公共属性，因此需要政府干预土地资源配置，如土地用途管制、土地征收、耕地保护等。但是，政府借助公权力干预土地权利，只能追求公共秩序目标，不能追求财产最大化目标，否则将扰乱财产权设置的应有秩序，导致混乱甚至引发社会矛盾。我国基于公共利益目标完善土地征收制度、基于粮食安全目标严格保护耕地等，都是基于这一原则的具体体现。
（作者：朱道林，中国农业大学土地科学与技术学院副院长、教授、博士生导师，中国土地政策与法律研究中心主任。全文刊发于2022年《中国土地》第4期。）
