王健 邢琦 许笑笑
核心提示：建立符合现代社会治理要求的规划编制监督管理体系，是保障国土空间规划的科学性、社会性和公益性的重要前提，也是实现规划目标的基本保障。本文介绍了美国典型城市空间类规划编制监督管理体系的构建方法，考察其基本特征，分析其运行的基本逻辑，并探讨了其对于我国国土空间规划编制中构建相关机制的启发。
国土空间规划涉及要素多、主体多、利益关系复杂，编制过程中要时时考虑不同相关主体的诉求。要实现国土空间规划的科学性、社会性和公益性，在规划编制过程中须构建相应的监督管理机制。实践中，当前我国国土空间规划编制过程中的监督管理主要依靠行政监督与事后审查，监督管理也多停留在合规性、形式性层面，审查侧重事后结果审查。规划涉及的各类公众主体和社会各界未能有效参与到规划编制的监督管理环节。如何在规划编制过程中构建符合我国国情的有效监督管理机制，成为当前亟待探索的命题。美国空间类规划体系主要以各类总体规划，尤其是基于城市空间发展诉求开展的城市规划为主，与我国当前开展的国土空间规划编制同属于空间利用类规划，是对一定区域内空间利用与资源利用进行调配与管制的行政决策手段，因此其规划编制过程的监督管理机制具有一定的借鉴性。
美国城市空间类规划编制中的监督管理机制
美国城市空间类规划编制的监督管理机制主要分为规划编制的监督机制和审查机制。规划编制的监督是指为保证规划满足多数人的利益要求，国家、社会与个人通过各种方式对规划的编制过程进行监督约束。从监督对象来看，主要分为程序监督与内容监督。从监督形式来看，通常分为政府内部监督与社会监督。其中，政府内部监督指政府各部门间的制约协调及相关法律法规的约束，主要实现手段为行政监督与法律监督两种；社会监督指来自国家权力机关之外的社会主体的监督，包括对规划编制结果的监督、对规划编制过程中的具体行为及制定规划相关法律法规和其他规范性文件的抽象行为的监督，主要包括公民监督、社会团体监督和舆论监督三方面。规划编制审查是指在规划编制过程中，对规划的阶段性成果内容进行检查、核对以判断其是否正确或妥当，即对规划中的数据材料正确性，规划方式的适宜性，规划成果可行性、合法性与合理性等系列内容进行检查核对判断的过程[1]。
规划编制监督管理机构的设置。美国联邦政府与州政府间没有强制性的上下级从属关系。联邦政府层面未设立具体的国家级规划部门，仅发布法规及指导性意见等方向性建议。据统计，美国约有18 个州有州级空间类规划（相当于我国的省级国土空间规划），占据其规划体系主导地位的是以城市规划为主的各类地方规划。城市空间类规划多以社区为基础单位组织编制实施[2]。规划结果是形成一系列的目标、政策条例指导区域管理，如分区和细分管控，以及融资、社区公共基础设施改建顺序等管理中的细节问题。美国城市空间类规划的监督实施主体是各类地方政府组建的规划机构，常见的有五类[2]：规划委员会、政府规划理事会、咨询委员会、资源规划与分配机构、特别用途区域机构。其中，各州普遍设立规划委员会或政府规划理事会，作为地区主要规划机构。规划机构的成员包括地方和州政府以及私营和民间部门的代表，其机构总监一般由市长或市议会指派。公众参与尤其是各种社区代表及规划区内各类委员会代表参与规划编制是相当重要的环节，也是规划监督的主要形式。
规划编制的监督实施机制。总体上看，美国城市空间类规划编制的监督实施机制主要由公众参与机制、行政上诉机制和行政复议机制构成。①公众参与机制。规划编制遵循组织准备、资料收集、编制内容研究、规划草案形成、草案审查与通过等五大流程。在资料收集完毕后，规划机构会依据规划内容向规划区域及相关影响的社区、商业团体、地方政府行政官员和其他公共或非营利机构召开公开情况介绍会，采用调查问卷等形式对公众关注的内容进行意见征求。规划编制（或修改）中，专业规划人士会以公众意见为基础，设计形成规划草案。草案形成后，规划机构将其提交立法机构，由立法机构召开公开听证会，向地方政府及规划涉及机构发出书面参会通知。在公开听证会上，规划机构充分考虑公众提出的书面和口头证词，必要时会将修订定稿后的草案分发给州、地区政府机构和相关人士，以供考虑通过。草案修改定稿后90 天内举行最后的公开听证会，对规划草案进行审查后表决通过[3]。此外，规划定稿还将交予规划涉及机构的负责人、相邻地区规划机构的负责人、地区政府行政长官与规划部门负责人、州立法机关、美国众议院和参议院等有关机构（包括联邦机构）审核。②行政上诉机制。当规划中的行政相对人对规划编制的行政程序或编制结果存在异议时，行政上诉机制能有效解决行政争议，保障行政相对人与行政机关的相对权益。在美国的规划行政救济机制中，行政上诉的一般负责机构是标准和上诉委员会[3]。该委员会通过宪章、分区决议、行政法规、一般城市法和纽约州多重居住法获得授权。行政上诉内容主要包含四部分：对相关机构决议的上诉；符合法律规定的地区申请建筑物许可的上诉；依法针对存在的反对意见对规划进行修改的上诉申请；在《分区决议修正案》生效之日以前合法签发取得的建筑许可的既得权利的上诉申请。行政上诉申请必须在决议签署发布之日起30 天内提交。除涉及对储存处理危险材料的设施物上诉以外，其余上诉申请人必须将所有申请材料的副本提交给签署该决议的行政官员，即上诉主体。此外，对于涉及分区决议的上诉申请，申请人必须将所有申请材料提交给建筑部门和城市规划委员会的法律顾问。对于所涉及建筑或财产的所有者并非上诉申请人时，必须将所有申请材料的副本提交给财产所有者。③行政复议机制。市政当局或其他地方政府可向上诉委员会提出呈请，就规划机构拟议规划区域的书面决定，提出行政复议申请。行政复议的一般负责机构为规划上诉委员会。行政复议呈请书包括：规划机构书面决定的副本；以适当比例绘制的显示拟议上诉规划区域的地图；拟议的规划（或修订）副本；规划区不符合规定的陈述以及其他相关资料或分析说明等。通过梳理分析亚特兰大市综合规划、洛杉矶市总体规划、凤凰城市总体规划三个典型城市规划编制中监督机制的实施过程发现，美国规划编制过程中注重对编制程序的社会监督，引入大量普通市民或社会团体参与监督环节。考虑满足各利益群体尤其是以社区为单位的市民群体的需求，为向公众展示规划这一行为的“公平”，规划编制机构通过采取听证会、讨论会、线上的虚拟会议与问卷调查等多样的公众参与方式，进行多轮、多层次规划编制监督。公众不仅能参与到意见收集与阶段汇报的意见反馈中，还可通过一定时间的培训与实践，参与到规划编制的专业性工作中，一定程度上达到了“合作者”阶段。
规划编制的审查实施机制。美国城市空间类规划审查目的是确保该区域内各政府单位、机构和私营实体的行动保持一致且切实可行。审查实施主体是规划审查委员会，审查内容包括立法审查、规划审查、重大基础设施项目审查三部分。①立法审查。美国规划权依靠立法授予，规划形成的政策条例受法律保护。立法审查是对行政机关制定的法律法规的合法性与合宪性的审查。出于分权原则，立法审查需要得到行政机关与立法机关的认可。美国开创了普通法院审查议会立法的先河，法院可对行政机关制定的法律法规是否符合宪法等法律及法律程序规定进行审查。目前美国主要有五种类型的规划立法审查委员会：由州议员和国会负责人组成的研究委员会；由州议员、州部门主管和公民代表组成的独立研究委员会；由规划、土地利用和增长管理部门设立的联合立法研究委员会；由州长任命的跨部门规划和土地使用工作组或咨询委员会；由州长任命的独立增长管理研究委员会。规划立法审查委员会可在规划范围及影响到的范围内地区举行公开听证会，接受证词，必要时可在相关地区进行调查。调查后，委员会应在听证会召开前撰写调查结果报告，就立法或行政变更提出具体建议，以及为执行该建议提出拟议立法提案。听证会结束后最终报告及拟议立法提案将转交立法会议员及负责人，并应向公众公开。副本作为国家文件送交保存在国家公共图书馆[1,4]。②规划审查。规划审查是指审查由国家机构、地方政府、特别行政区、非政府组织从联邦政府部门或机构获得的贷款或其他资金的数量及其用途是否符合联邦法律或法规规定，以确保该规划与通过的上级规划或功能规划相一致。上级综合规划或者其他部门相关规划通过后，规划机构应当在90 天内制定审查地方规划和特别行政区、国家机构规划以及拟定的具有区域意义的重大基础设施项目，以便与上级综合规划和其他部门相关规划保持一致[5]。并且，上级规划机构有权对规划提出评论意见和修订意见。国家机构、地方政府、特别行政区需针对该建议做出响应，决定是否修改规划。此外，通过审批的规划必须进行定期审查，并在规划内容发生重大变化或新的国家政策对规划产生影响的情况下，重新进行审查，以确保规划与上下级规划及其他部门相关规划相适应。③重大基础设施项目审查。对于跨多个行政区或对区域影响重大的基础设施项目，规划机构和立法机构要在工程开工前或早期设计阶段对地方政府、特别行政地区、公共事业和国家机构赞助的该类项目进行审查，并通过与主办政府单位协商解决存在的问题。审查内容包括：提供跨区域政府间审查程序，允许受规划方案、政策影响的州、区域和地方机构参与审查决策；确保涉及公众利益的其他机构代表参与审查；要求参与审查的规划机构分析这一项目对本区域内外的影响与后果，并记录最终结论[1]；审查确保项目不违背有关城镇建设、环境保护、历史文物保护、民生保障与基础设施建设的相关国家政策。笔者通过梳理分析堪萨斯城总体规划、波士顿市罗克斯伯里战略总体规划、纽约市分区决议修正审查三个典型城市规划编制中审查机制的实施过程，发现美国规划审查注重合法性与合理性兼顾。从立法开始，各相关行政、司法部门都对规划制定的法律法规进行审核，且上诉委员会及规划机构对包括规划编制决策过程在内的各个环节的合法性进行审查。同时，将界定合理性审查强度的权力交由专门的委员会，合理性决定权交予规划区公众。审查机制严密，争议解决机制成熟。在审查过程中，注重各级规划间的协同管理，共同解决空间发展中存在的问题。
美国规划编制监督管理机制对我国的启示
提高规划编制中的公众参与度。我国规划编制中公众参与度较低，大多仅限于信息初步公示及对公众反馈予以劝解。因此，笔者建议，加强规划监督与决策中社会参与力度，建立规划信息公开与反馈机制，通过设立专门的规划咨询平台，或公示相关专业组织、部门的联系方式，或通过媒体、微博及公众号等大众传播平台等，为社会群众提供意见反馈的途径和机会。同时，适当对公众开展规划教育科普活动，如相关主题展览、规划建设公开日等，以提高公众对于规划专业知识的了解，保证公众参与的高效性与科学性。
建立合理的规划行政上诉制度与规划行政救济制度。考虑到规划在实施过程中，利益受损的公众，尤其是监督权受到损害的个人往往因意识不到或个人能力无法负担等原因，难以实现行政上诉，但规划中涉及的公众财产权、环境权及发展权等权利仍应当予以保护。因此，笔者建议，建立合理的规划行政上诉制度和规划行政救济制度，确保公众对规划程序的监督意见能够被采纳落实；通过法律科普教育，提高大众的行政诉讼意识，简化行政诉讼程序的同时，建立一定的法律援助程序，保证行政救济这一制度能够切实发挥其监督与保障作用。
规划审查应从“合法性审查”进一步迈向“合理性审查”。我国规划编制审查过程中的具体环节尚不明确，不同地区不同级别规划采取的方式有所差异，且由于缺乏法律支撑，规划编制过程中是否进行合理性审查也没有相关规定可参照。因此，笔者建议，确立规划合理性审查机制，从法律法规层面保障合理性审查的地位，使其在规划编制审查过程中有法可依。同时，还应对合理性审查的强度等内容制定具体标准要求，避免将判断权完全交于审查机构，致使规划权旁落。
探索完善规划“多样性审查”形式。我国的规划审查中，审查主体多为由政府相关部门领导与专家构成的审查团。但规划的编制实施是一项具有较高专业性的工作，司法行政机关往往很难对其结果进行具有实际意义的审查。因此，笔者建议，改善现有规划编制审查参与成员的组成结构，建立完善议事程序和相应的行政体系；提高审查机构参与成员的多样性，增加对编制过程的外部性干预。
参考文献：
[1] State of California. General Plan Guidelines[S].2017.
[2] MECK S. Growing Smart SM Legislative Guidebook[R]. Washington: The American Planning Association,2002.
[3] LEGISLATURE C S. Preparation, Adoption, and Amendment of the General Plan[S].1984.
[4] Michael N. Feuer. General Provisions and Zoning[R]. Cleveland: American Legal Publishing Corporation,2020.
[5] DAVID FORTUNATO. Legislative Review andParty Differentiation in Coalition Governments[J].American Political Science Review,2018,113(1).
（作者王健、邢琦分别供职和就读于中国农业大学土地科学与技术学院，许笑笑供职于北京城市副中心投资建设集团有限公司）
（全文刊载于《中国土地》2022年第1期）
