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学术视点

朱道林:耕地保护是一项系统工程

发布日期:2022-04-25浏览次数:信息来源:土地科学与技术学院

摘 要:我国坚持采取世界上最严格的措施保护耕地,但是保护效果并不理想,究其原因主要在于资源禀赋不足、经济机制缺失、管控措施武断等问题。耕地保护是一项系统工程,必须以保护足够数量和质量的耕地资源为基础,以体制机制创新为手段,以科技创新为支撑,全面调动各方面主体耕地的积极性和主动性,必须综合施策方能取得预期效果。

关键词:耕地保护;经济机制;非粮化;体制创新;科技创新


根据第三次国土资源调查数据, 全国耕地面积191792.79 万亩,与10 年前的第二次调查结果相比共减少了1.13 亿亩,年均减少1128 万亩。同时,受市场及利益驱使,现有耕地非粮化种植较为普遍,如何保障耕地用于粮食生产是当前面临的新难题。

我国始终坚持采取世界上最严格的措施保护耕地,然而保护效果依然不够理想,这其中既有耕地资源禀赋不足的问题,包括后备资源不足,区域资源禀赋存在较大差异,且土、水、热资源分布不一致等;更有经济机制问题,在现代市场经济体系下,土地作为生产要素,其必然受到经济利益的驱使,土地资源往往向高利益、高产出行业流动,而农业,尤其是粮食生产恰恰是比较利益较低的行业,缺乏市场诱导机制。同时,政府保护耕地的管控措施也存在过于武断的问题,缺乏有效性。而且,个别地方政府在追求快速发展经济的导向下,缺乏保护耕地的积极性。

因此,切实做好耕地保护工作,这是一项系统工程。一是必须以保护住足够数量和质量的耕地资源为基础。耕地作为主要依赖良好的自然条件生产农作物的用地类型,自然条件的优劣状况永远是最重要的。地球陆地面积约1.48 亿平方公里,仅有约3100 万平方公里是可耕地,我国拥有960 万平方公里的土地,而耕地面积只有不到1.3万平方公里,可见耕地资源非常有限。因此必须高度重视保护足够的宜耕土地资源用于农业生产,这是前提和基础。二是必须以体制机制创新为手段。在现代经济社会,耕地保护及其利用过程也是一个经济过程,必须考虑保护耕地及利用耕地过程的经济机制问题。比如既要保护足够数量的耕地,又要防止耕地“非粮化”,完全依靠政府强行管制和完全依靠市场(经济机制)都是不行的,必须系统考虑,双管齐下,方能既治标又治本。尤其是在现代市场经济体系下,任何政策如果不遵循经济规律往往也是难以奏效的。要让农民愿意保护耕地,生产者愿意种粮,乃至如何促使地方政府积极推动“真”保耕地,利益机制永远是不能回避的,但是政策和制度改革如何引导和调整经济机制,这就需要体制和机制创新。三是必须以科技创新为支撑。在耕地资源总量及资源禀赋条件难以改变的前提下,利用现代技术手段、通过科技创新破解耕地资源禀赋不足、资源要素长期超强度利用等问题是必然选择。如利用现代工程技术建设水利工程,解决缺水区域的土地利用问题;通过工程技术措施进行陡坡耕地、未利用地的改造,使其达到可耕种的条件;乃至通过科技创新,实施立体种植、工厂化种植等,提高耕地利用率和产出率。因此,在耕地资源有限的背景下,通过科技创新破解技术难题将是未来的重点方向。四是必须全面调动各方面保护耕地的积极性和主动性。耕地保护涉及地方政府、农民、农业生产者(包括新型农业经营主体)等,对地方政府如何解决发展与保护耕地的两难选择,对农户和农业生产者如何解决保护耕地、农业生产,尤其是粮食生产的利益问题,都是不能回避的难题。只有在体制机制创新的基础上,将经济机制融入政策体系中,提高各利益主体保护耕地的主动性和积极性。


(作者:朱道林,中国农业大学土地科学与技术学院副院长、教授、博士生导师,中国土地政策与法律研究中心主任。全文刊于《中国农业综合开发》2022年第3期。)