耕地作为主要依靠土地资源的自然条件种植粮食等农作物的一种用地类型，是保障人类吃饭问题、保证国家粮食安全的重要基础资源。国家保护18亿亩耕地红线，划定14.56亿亩永久基本农田，就是根据一定时期内全国人口对粮食等农作物的总需求而确定的，因此耕地特别是永久基本农田首先应该保障种植粮食等农作物的需求。然而，由于种种原因，近年来耕地“非粮化”问题日益突出，大量耕地甚至永久基本农田被种植经济作物、种植苗木林果、挖塘养鱼等等，严重影响了粮食生产，乃至威胁国家粮食安全。要解决耕地“非粮化”问题，必须深入调查与分析“非粮化”的根本原因，然后对症下药方是采取治本之策，否则一味强制种粮，恐怕事倍功半，难以奏效。
一、耕地“非粮化”的现实问题
所谓耕地，就是种植农作物的土地，要求应具备良好的土壤及水肥气热条件，且地形平整，便于耕作；为了保障耕地的生产能力，高质量的耕地还应该具备良好灌排水设施。即使是在现代农作技术条件下，耕地本身的各种自然条件也依然是农业生产的重要基础和前提。而地球表面具备良好耕作条件的耕地资源是有限的，全球可用于农作物生产的土地面积仅占陆地面积12%；而人类对粮食等农作物的需求又主要依靠种植耕地予以生产，因此将具备良好耕作条件的耕地保护起来用于粮食等农作物生产，成为人类土地利用行为需要长期坚持的基本规则。
然而长期以来，由于农业生产的比较利益低下，粮食生产更加无利可图，耕地“非粮化”成为现代农业生产越来越普遍的选择。从实践来看，耕地“非粮化”的主要形式包括，一是耕地撂荒，这种情况主要发生在边远山区和经济落后地区，由于大量农村人口进城务工，当地失去农业劳动力，加之农村种地不挣钱，边远山区和经济落后地区现代农业发展制约因素多，缺乏土地流转需求，出现大量耕地撂荒现象。二是受到农村发展经济的要求和经济利益驱使，利用耕地种植各种具有更高经济价值的经济作物，乃至改为果园、茶园，甚至改为鱼塘、养殖池等等。这种现象最为普遍，尤其是城市郊区、经济发达地区以及交通便利的地区，耕地非粮利用基本与农地流转、新型农业经营主体增加、现代农业发展成正比例。三是利用耕地种树，这种情况既有部分地区受政策影响种树的，如部分地方以绿化环境为由，违规发动农民在耕地乃至永久基本农田上种树；也有受经济效益影响种树的，如部分地区由于种树劳动力投入低、经济价值高，在承包耕地上种植速生杨、苗木等，以获取更高的耕地利用收益。
二、耕地“非粮化”的经济诱因
从当前农村地区耕地“非粮化”的总体情况看，在市场经济体系下的经济利益驱使是最主要因素，也是最根本的诱导机制。
1、种植粮食作物比较利益低下决定了耕地“非粮化”的经济基础
从现有农业生产的比较利益来看，粮食生产是比较利益最低的。这既受到国内国际粮食价格的影响，也由粮食生产的大田化耕作方式决定。粮食耕作，无论是传统农业的主要依靠劳动力生产，还是现代化农业依靠机械耕作，都分别受到劳动力成本、机械投入及动力成本的影响，加之粮食作为人类生存基本需求，不可能允许市场价格出现过大波动，而且国际国内粮食价格往往相互牵制等，决定了种植粮食作物比较利益始终处于较低水平。在现代市场经济体系下，尤其是我国农村转型发展时期不断发展起来的新型农业经营主体，受比较利益驱使必然选择更高经营利益的非粮耕种方式。
2、土地流转成本攀升决定“非粮化”是现代农业生产的必然选择
随着农村土地制度改革的深化，既为农村土地流转提供了制度保障，也为农村发展现代规模化农业、产业化农业提供了用地渠道。然而，随着土地流转比例的增加，土地流转费就成为现代农业生产所必须付出的主要成本之一，在粮食生产比较利益低下的背景下，通过流转获取的耕地进行非粮耕作成为必然选择。国家统计公报显示，2020年全年全国粮食种植面积11677万公顷，粮食产量6.69亿吨，折合每亩产量约382公斤，假如土地流转费500元/亩的话，在现有的粮食价格水平下，种植粮食作物是不可能挣钱的。尤其是下乡投资农业的工商资本，所流转的耕地基本不可能种植粮食作物，而是改种药材、特色水果等经济作物，甚至种植苗木、花卉等，以获取更高的投资收益。我们在实际调查中也发现，但凡通过土地流转进行农业生产经营的，90%以上均进行非粮耕作，这是其维持农业生产成本、获取生产利润的必然要求。
3、部分地区不合理的乡村振兴措施也是耕地“非粮化”的诱因
随着国家乡村振兴战略的实施，发展乡村产业成为乡村发展的首要选择。然而，一些地方在发展乡村产业过程中，违背了农村土地利用的基本规则，违背了农村产业应以从事农业生产，尤其是粮食生产为主的基本功能定位，一味追求经济利益最大化，甚至通过农业种植结构调整，大量增加林果、花卉等经济作物种植比例，大规模减少粮食作物种植比例，使一些经济作物无序增加，既造成了经济作物产品过剩，又不能达到农民增收致富的目的，最重要的还影响到粮食生产。近年来部分农村地区经常出现菠萝滞销、大枣烂在树上、苹果烂在地头等现象，由此可见一斑。更严重的是，部分地区借乡村振兴名义过度发展非农产业，更直接威胁农村发展农业的基本功能。
三、耕地“非粮化”的治本之策
耕地作为粮食生产的基本要素，在现代市场经济体系下，其参与生产过程中的经济关系决定了其生产选择，这是由效率决定的。然而，具有良好自然耕种条件的耕地又是有限的，人类必须保护足够的耕地用于粮食生产，这是公平问题。土地的本质属性决定了土地利用须兼顾效率与公平，当二者面临矛盾的时候需要遵循公平优先原则。因此，在治理耕地“非粮化”过程中必须遵循科学用地的基本规律，探讨治本之策。
1、加强规划管制作用，保障永久基本农田重点用于粮食生产
依据规划进行土地用途管制，既是土地利用的普遍规则，也是依法用地管地的基本要求。《土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度。”“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，…对耕地实行特殊保护。”第三十三条规定“国家实行永久基本农田保护制度。”第三十七条规定“禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”因此，应进一步加强耕地利用规划管制的作用，完善规划体系，合理确定规划编制与实施主体，提高规划的法律地位，保障耕地尤其是永久基本农田用于粮食生产。
同时，应探索规划管制的经济措施，使规划管制措施符合经济规律。例如，按照法律要求应将高质量耕地划入永久基本农田，而永久基本农田又只能用于比较利益低下的粮食生产，这就导致高质量的耕地却经营收益反而较低的矛盾。因此，应将粮食补贴政策、农业综合开发政策，乃至耕地保护补偿政策等，与永久基本农田保护挂钩，建立永久基本农田主要用于粮食生产的经济补偿机制。
2、合理引导农村土地流转市场，保障现代农业生产基本要求
土地作为生产要素，土地价格不是越高越好，当然也不是越低越好。耕地作为农业生产的基本要素和重要载体，耕地流转费的高低取决于用于粮食生产所能支付的地租水平，在粮食市场价格不可能大幅度上升的背景下，粮食生产所能承受的地租水平必然有限。因此，必须有序引导土地流转费处于合理水平，既要防止过低流转费对农民的影响，更要防止过高流转费对新型农业经营主体将耕地用于粮食生产的成本制约。从保障粮食生产的角度，应在基于规划管制的基础上，建议逐步建立耕地尤其是永久基本农田等粮食生产用地的流转费指导标准，引导土地流转费处于合理水平。
3、加强对实施乡村振兴战略的引导与监管，保障农村地区的农业生产功能
乡村振兴作为国家战略，是城乡统筹发展的客观要求。但是，乡村振兴绝对不是乡村建设，更不是“乡村工业化”！实施乡村振兴战略，应该在坚守乡村发挥农业产业功能的前提下，通过改善乡村基础等条件，促进农村地区农业产业功能的有效实现。如果走乡村城市化、乡村工业化道路，则不仅18亿亩耕地红线难以保住，农业生产，尤其是粮食生产也就难以保证，国家发展和人民生存所必需的农产品尤其是粮食也就失去保障。因此，实施乡村振兴战略必须以发挥乡村地区的农业生产功能为前提。国家应加强对乡村振兴战略实施的引导与监管，合理制定乡村振兴战略的实施进程与目标，不同地区的乡村振兴措施与农业产业定位，应该与国家农业产业布局相吻合，确保乡村振兴战略实施与农村地区的农业生产功能发挥相一致。
（作者：朱道林，中国农业大学土地科学与技术学院教授、副院长，中国土地政策与法律研究中心主任。全文刊载于《土地科学动态》2021年第3期，详见中国土地科学微信公众号https://mp.weixin.qq.com/s/kCm6XfBRaCAx2T9U81fRIQ）
