（土地政策的公平与效率问题研讨会 专家发言选登）
感谢中国农业大学给了我这个机会，和大家一起分享土地政策的公平与效率关系研究中的一些心得。中国土地问题是社会关注的热点问题，讨论很激烈。对中国发展的经验总结和路径选择问题的理解要达成共识，在土地问题上也得有一个共识，最根本的问题就是在土地政策制定中如何认识公平和效率的关系。
一、土地的特殊属性决定土地政策的公平是最重要的
不同学科在看待公平与效率的关系上是不一样的。经济学主要关注解决效率问题，公平是法学最高的价值目标，伦理学讲的是公正正义的价值，社会学关注的是分配。从不同的学科视角来看，公平与效率问题有一般性的规律，但是在土地问题上，这个问题还存在一定的特殊性。土地公平与效率关系问题的最大的特殊性就是土地的自然属性，其决定了土地和其他的生产要素在公平和效率之间关系上的不同。我们在土地管理、土地法的相关教科书中会读到，土地的属性很多，有自然属性、经济属性、法律属性、社会属性、文化属性等，现在也提到生态属性。这么多属性中，最基本的是土地的自然属性。
为什么是自然属性呢？第一，土地不是人类劳动的产物。先有土地，后有人类，人类利用土地进行生产、生活和发展。这个基点就决定了土地和其他生产要素的不同。所以洛克在《政府论》里分析土地私有权，讲到土地不是人类创造的，那么怎么逐步形成和转化为土地的私有权利呢？这里面就有一个大的问题，他提出了一个财产恢复理论，就是说土地作为人类劳动的共同产物，它的所有权应该属于全社会。但是因为人们利用它，所以就慢慢的形成了个人所有的权利。但他又讲了三个限定条件，一是充分利用，不能浪费和糟蹋。二是善的原则，还有一个就是充足原则。一百多年前美国亨利·乔治在《进步与贫困》里面专门针对资本主义土地私有制度进行了批判，他的观点就是要收归国有，用税收的办法实现土地价值的公有。孙中山先生很赞成这个观点，平均地权可以说是来源于这个思想。土地不是人类劳动的产物，应该属于全人类，这是土地公平最重要的基础。土地的自然属性决定了土地位置不变，总量不能增加。这样就容易形成土地垄断，政策制定就要限制土地交易当中的垄断。
因为强调自然属性是土地最根本的属性，是最基本的特殊性，因此，在土地问题的公平和效率上，公平是最重要。怎么看待这两者的关系呢？我认为，第一，公平是基础，是优先的。在效率影响公平的时候，需要服从公平原则；第二，公平和效率关系是辩证发展的。在不同时期，国家和社会的要求有不同的特点，一个时期强调公平，可能下一个时期强调效率，这是一个动态发展的过程；第三，土地公平与效率问题最核心的是要解决公平和效率之间的结合方式，这是土地政策、土地法律的全部目标。光讲公平不讲效率或光讲效率不讲公平都不行，在制度上怎样实现健康的结合形式，是制定政策着力要解决的问题，这就是理论基础。
二、土地公平和正义的基本内涵
我理解土地的公平正义包括地权平等、地利共享、地尽其用三个内涵。地权平等，这里用的概念不是平均，而是平等，权利平等是表示我们每个人都有平等的权利以不同方式来利用土地，来谋取生活获取收益。地利共享，是指土地的收入必须是全社会共同享用。在西方国家，土地保有税、增值税等基本上是依照这个原则进行设计的。地尽其用，是要求土地充分利用。扩展开来看的话，土地的公平与正义还涉及到代际公平、区域平衡等问题。
三、公平和效率关系在中国土地制度当中的体现和应用
公平和效率关系在中国土地制度当中的应用，体现在土地制度变革的历程和土地权利的设计上。
新中国成立以来的土地制度安排与政策都是围绕公平与效率关系的权衡来展开的。新中国成立后的第一件事，就是进行土地改革。废除几千年的封建土地所有制，建立农民私人所有制。上世纪50年代随着实行国家现代化，1953年开始建立合作社制度，从初级社一直发展到高级社。这一段时间重点是解决公平的问题。1978年十一届三中全会之后，从效率角度，首先是实行农用地家庭联产承包责任制，然后推动国有土地使用权和所有权分离。这四十多年土地改革重点是在公平基础上，解决效率问题。
公平和效率的关系在具体的土地制度安排设计上，体现在了土地权利的设计上。土地法上的土地权利和民法上的物权是既有联系也有区别的。1996年苏黎世大学一个土地法教授给我写了一个公式，土地权利等于民事权利（私权）加上公法管制，是两者的结合。那么土地权利和物权的异同在哪里呢？用益物权纯粹是民事权利，公法管制是物权的外部，而土地法的土地权利是把公法管制的条件放进了权利结构的内部，这样土地权利内部始终是一个矛盾的对立统一体。意味着，一方面民事权利，一方面公法管制，才能构成完整的土地权。比如说，我申请一块建设用地，按一般的法律理论来讲，土地使用人就负担一个服从政府管制的义务，但实际上它是一个权利，这块地因为用途不同，管制条件差异实际能够形成不同的价差，是有不同收益的。从民事权利视角来讲，每个人都有投机性，按照经济学理论，理性经济人都想获得最大的利益，但是有个管制条件在里面，实际是权利代替。在这个冲突当中，民事主体才能理性决定是否选择这块地，判断这块地值不值钱。因为管制条件可以影响收益。土地权利或土地物权，是以物权形式表现的土地法管制的，它既是权利又是义务，权利或义务是连接在一起的，不是单独的，不是分离状态。按照这样的一个权利体系分析，那就在土地权利的设计上，把公平与效率都镶嵌在土地权利结构内部，通过内部冲突以及当事人的理性选择，来解决问题和达成平衡。
按照这个理论来分析，以集体土地为例，集体土地的制度设计在公平和效率上存在问题，我们改革中采取集体土地所有权与承包经营权两权分离，这几年改革加上经营权，重点是要解决放活的问题。但绝不可以说我们的土地所有权，现在包括承包权就开始成了公平价值，好像将效率的体现重点压在经营权上。我觉得承包法还是有管制的，新修改的《农村土地承包法》对经营权，包括资本下乡要审核、对经营权登记管理怎么区别情况等，实际也在力求解决公平的问题。在农村土地的权利制度设计上，我们是通过现在的“三权分置”来解决公平和效率。此外，我们也可以看到，这次《土地管理法》的修改，强调了居住正义，确保每个农户都应该分得宅基地。
四、土地公平和效率关系中的发展权问题
提到土地公平与效率，就不得不再简单提一下发展权的问题。发展权的制度安排涉及到土地规划问题，从公平效率看，中华人民共和国每个地方、每个公民都应该拥有土地发展权。发展权因为公平和效率的问题，实际要解决区域平衡问题，但是区域平衡和经济发展之间是有关系的。从中国现在采取的方式看，发展权的配置有管制选择，一方面，尽量让能发展起来的地方发展；另一方面，通过转移支付，包括现在生态补偿机制和生态价格来保护生态。这是中国在发展权分配的公正性和效率上的体现。
五、结语
总而言之，我的总体看法：一是中国一直在探索土地政策公平与效率关系的结合形式；二是不能仅依靠一般经济学或法学思维看待土地问题，要始终尊重土地的特殊性，我们在很多问题上的分歧，都是把土地当作一般的市场要素来看待；三是尊重土地自身的特殊性，以及土地制度在中国的特殊性，这两个特殊性不说清楚，就按一般的理论、国外的实践来探讨中国的土地问题，肯定是不行的。
此外，土地市场也是公平与效率涉及到的重要问题，土地市场和一般的要素市场有区别，既遵守一般市场规则，还要考虑很多特殊性。其中，中国土地市场最特殊的是什么？土地市场按道理是一个完整的市场，是有交易双方，中间有一个公正的监管者，三足鼎立的关系构成有效的市场。但是，如果政府既是市场供应者又是监管者，加上土地的稀缺资源特性，容易形成垄断供应和地方间竞争。如何通过制度安排实现土地市场的交易安全和公平，可能是我们还没有解决的问题。
（作者：甘藏春，中国法学会副会长，中国土地政策与法律研究中心名誉主任。全文转载自“土地学人”微信公众平台，详见https://mp.weixin.qq.com/s/4qIodXURM8dnAcCJPwfWyQ）
