当前中国耕地保护的形势、困境与对策
中国农业大学土地科学与技术学院
孔祥斌 党昱譞 路欣怡 杨智慧
自1981年国务院明确提出耕地保护概念以来，我国耕地保护事业已经走过40年。40年来耕地保护政策不仅保障了国家粮食安全、维护了粮食主权地位，而且有力支撑了中国工业化、城镇化的发展。然而，经过团队为期一年的多省份调查，发现中国耕地利用正呈现出“非粮化”“非食物化”“边际化”“弃耕化”等新兴“四化”趋势。另一方面，由于受到2020年全球新冠肺炎疫情影响，国际粮食贸易一度濒临中断，再次提醒中国必须守住耕地红线、保障口粮安全。因此，在错综复杂的国内外局势之下，唯有准确研判粮食安全形势、耕地保护困境，解析耕地保护转型特征，才能提出精准有效的耕地保护对策，促进耕地可持续利用，实现粮食可持续安全。
一、 当前中国耕地保护的严峻形势
1.国内粮食产量增速放缓
改革开放后，家庭联产承包责任制在全国推广实施，耕地经营主体农业生产积极性高涨，粮食产量迅速增加，解决了中国人吃不饱的问题。根据国家统计局数据，2004年以来，中国粮食产量呈现出连增连丰的供给充足局面。2003年全国粮食总产量为43070万吨，2007年突破5万吨达到50414万吨，2013年突破6万吨达到63048万吨。然而， 2020年为66949万吨，全国粮食总产量在“6万吨”水平上已经保持了8年，粮食产量增速放缓、增长乏力的现象明显。
2.粮食进口量上升，对外依存度不断增加
根据国家统计局数据，1980-2004年，中国粮食进口量长期不足3000万吨，进口量与国内产量的比值最高点（2003年）为5.30%，最低点（1998年）为1.38%。而2005-2020年粮食进口量持续攀升，2008年突破4000万吨，2009年突破5000万吨，2010年突破6000万吨，2012年突破8000万吨，2014年突破10000万吨，2015年突破12000万吨，2017年突破13000万吨，2020年达到14262.1万吨，进口量与国内产量的比值从最低点（2006年）6.40%增加到最高点（2020年）21.3%。相较之下，中国粮食对外依存度不断增加，自给保障程度降低。
3.国际贸易局势变化、不确定事件突发导致粮食进口波动
粮食是国家战略物资，国际市场的粮食贸易受到外交博弈的直接影响，大豆作为我国对外依存度最高的粮食作物，成为了国际外交博弈制衡的重要方式。2017年8月，美国贸易代表办公室对中国发起“301”调查,次年3月提出对华征税建议。之后中国加大了巴西大豆进口，并允许俄罗斯、贝宁等国大豆进口，以丰富供给渠道，摆脱对美国大豆的绝对依赖。有学者研究表明，在中美贸易摩擦的影响下，中国大豆进口贸易格局发生了剧烈变化，主要供应方由原来美国、巴西主导，演变为巴西、美国、阿根廷三足鼎立。特别是2020年全球新冠肺炎疫情突发，贸易形势严峻，全球粮食价格应声上涨，使得中国粮食安全形势异常严峻，耕地保护责任更加突出。
二、当前中国耕地保护的“四化”困境
1.耕地“非粮化”趋势明显
根据实地调查并结合统计数据研究，分析得出目前我国耕地“非粮化”率约为27%，但区域间耕地“非粮化”的类型、程度存在差异。其中，“非粮化”率最高的为西南地区，主要种植花卉、茶叶、烤烟、柑橘等，“非粮化”率约为46%；其次是华南地区，除种植橡胶外，主要种植甘蔗、香蕉、菠萝、火龙果等热带水果，“非粮化”率约为41%；第三是华中地区，主要种养稻田蟹、油料、茶叶等，“非粮化”率约为34%；第四是西北地区，主要种植苹果、香梨、哈密瓜等，“非粮化”率约为32%；第五是黄土高原地区，主要种植苹果，“非粮化”比例为30%左右；第六是华东地区，主要种植茶叶、柑橘、油料等，“非粮化”率约为21%；第七是华北地区，主要在山区种植苹果、梨、板栗等，“非粮化”率约为10%；东北地区“非粮化”现象不明显，“非粮化”率约为7%。
2.耕地“非食物化”现象扩散
根据实地调查，耕地“非食物化”现象在全国范围扩散。一是部分地方政府对生态文明建设存在认识误区，认为生态文明就是简单的修建景观、造林、铺草，在耕地甚至是永久基本农田上进行伪生态化建设，尤其加重了北方地区地下水枯竭的问题。二是在城镇化背景下，农户会选择种植经济效益更高的林业作物，从而解放劳动力到城镇务工，因此导致了如北方部分地区在耕地或永久基本农田上种植速生杨树、景观草坪，南方部分地区在耕地或永久基本农田上种植桉树。耕地“非食物化”利用造成了耕地肥力下降、地下水污染等问题，对耕地生态系统造成了短期内不可逆的破坏。
3.耕地“边际化”规模扩大
研究表明，耕地边际化主要是由城市化和工业化不断发展，导致劳动力成本大量增加，从而促使大量农业劳动力脱离农业生产引起的。已有研究通常认为，平原区能够通过大规模的农业机械替代减少劳动投入，相较于山区耕地不易出现边际化现象。但是，本团队在黄淮海平原近期调查发现，目前该区域小麦种植由于需要多次抽取地下水进行人工灌溉，成年男性劳动力数量十分紧缺，老年妇女劳动力价格为8元/小时，中年妇女劳动力价格为10元/小时，种粮大户处于赔本状态，需要再种植一季玉米才能回本，因此对于休耕轮作积极性并不高。可见，由劳动力析出和劳动力成本增加而导致的耕地“边际化”规模已由山区扩大到平原，出现了新的变化。
4.耕地“弃耕化”现象严重
“弃耕化”现象近年来受到学术界的广泛关注。但已有研究大多重点关注中国山区、丘陵区耕地“弃耕化”问题，忽视了平原区已经出现的“弃耕化”现象。研究表明，2014-2015年全国山区县耕地撂荒率为14.32%；山区耕地撂荒率在省级尺度上呈现出南高北低的空间格局，其中，长江流域一带的山区耕地撂荒率最高，东北的长白山区最低。然而，根据本团队近期调查，西南山区耕地撂荒面积10%左右，而西北黄土高原区的平坦、临近交通沿线的黄土塬也出现了弃耕，西北某省永久基本农田撂荒面积甚至高达110万亩。耕地“弃耕化”已从南方山区蔓延到北方平原。
三、中国耕地保护的优化策略
1.实施耕地 “非食物化” “非粮化”分类治理策略
一是应当遏制耕地“非食物化”生产，禁止农民或其他经营主体在耕地上种植桉树、杨树、构树等乔木类经济林，严格禁止政府在耕地上建设“生态景观工程”等。二是加强耕地“食物化”生产的监管，在保护优质耕作层、压实地方各级政府部门耕地保护目标的基础上，加强对进行食物化生产耕地土壤质地、土体构型、土壤养分、pH等指标的检测和预警，确保不破坏耕地优质耕作层。三是加大对优质耕地“良田粮用”的监管，可以建立东北平原、华北平原和长江中下游平原等粮食主产区耕地“良田粮用”的监管和补偿机制，确保粮食播种面积不减少，粮食生产主体功能不动摇、不改变，保障端稳粮食饭碗。
2.优化耕地产权及生产方式，提高利用效益
一是总结当前在广西“小块并大块”、广东“确权确地不确人”、陕西“一户一田”和“一组一田”等优化耕地产权和生产方式的先进经验，进行全国试点和推广。二是加快培育一批适应现代化农业发展需要的新型农业经营主体，重点培育有带头作用、有影响力的农业生产大户、专业合作社、现代家庭农场。三是借鉴国外先进经验，采取项目制、申请制的新型经营主体管理方式，有目标的增加政策扶持力度，促进适度规模化经营，降低生产成本，提高经营主体农业收入。
3.实施中低产田改造和全域土地综合整治，全面提升耕地质量和基础设施条件
一是加快实施6-7亿亩的中低产田质量提升和改造工程，提升我国山区、丘陵区耕地质量建设投入，改善基础设施条件，提高耕地质量，降低种田成本，提高种田收益，降低“非食物化” “非粮化”发生率。二是结合浙江省“千村示范、万村整治”试点经验，因地、因时制宜，因村施策，加速推动实施全域土地综合整治。通过实施全域土地综合整治，优化我国南方区域农村用地结构、盘活农村存量建设用地、提高农村土地利用效率，实现耕地资源生态修复与补充耕地质量提升有机结合。
4.建立纵横结合的耕地生态保护补偿机制
一是建立纵向耕地生态保护补偿机制，加大国家层面耕地保护力度，积极推进中央和地方各类涉农资金整合，增加自上而下的对国家粮食主产区和耕地保护面积较大省份的耕地生态保护补偿力度，提高粮食输出区财政收入，鼓励实施保护性耕作技术，修复和提升耕地生态功能；按照“谁保护、谁受益”的原则，按照一定比例将补偿资金分配给承担耕地生态保护任务的地方政府、农村集体经济组织及微观主体（农地经营者），从而提高耕地保护动力。二是建立横向耕地生态保护补偿机制。通过跨区域耕地保护补偿解决区域间耕地保护与经济发展不协调、保护主体与受益主体利益不对称等问题从而推动区域协调发展。
5.加快构建部门协同机制
进一步明晰自然资源部门、农业农村部门、国家林业和草原局的职责，加强部门之间的协同。林业部门的造林绿化工作要避开耕地尤其是永久基本农田，确保不侵占永久基本农田空间。自然资源部门应结合第三次全国国土调查结果，科学、合理地下达各地区耕地和永久基本农田保护任务并重新划定永久基本农田，明确永久基本农田保护空间；应成立专门权威的鉴定机构，明确耕地耕作层破坏鉴定的技术标准，对既有“非食物化”生产的耕地及时进行核实整改，对耕地“食物化”生产进行严格监管。农业农村部门应加强对耕地种植结构调整的管控，禁止在耕地上进行“非食物化”种植；以是否破坏耕作层为标准，细化耕地上禁止种植的作物清单；在保护耕地优质耕作层的前提下，指导农户合理进行食物化生产。
基于以上对当前中国耕地保护形势和困境分析，本研究建议耕地保护要落实“六个好”：规划管制好、保护优化好、科学治理好、合理利用好、科技支撑好、责任落实好，从而稳住粮食安全“压舱石”，实现区域协同发展，促进农民增收。
（作者：孔祥斌，中国农业大学土地科学与技术学院教授、博士生导师。全文刊载于《土地科学动态》2021年第3期，详见中国土地科学微信公众号https://mp.weixin.qq.com/s/1scLotkr2FU65cRy1_HErA）
